II SA/Bk 642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 497 złotych (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].06.2016 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-3, art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) zwana dalej: u.p.s. oraz zarządzeń Prezydenta Miasta B., ustalił A. B. opłatę za pobyt babci I. B. w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ulicy [...]: 1) od dnia 01.12.2015 r. do dnia 31.03.2016 r. w wysokości 2.544,54 zł miesięcznie, zaś od dnia 01.04.2016 r. w wysokości 2.660,54 zł miesięcznie; 2) zobowiązał do uiszczania opłat w terminie do 20-go dnia każdego miesiąca na odpowiedni rachunek bankowy, 3) zobowiązał do wniesienia opłaty za okres od dnia 01.12.2015 do dnia 30.06.2016 r. w wysokości łącznej 18.159,78 zł a w terminie 3 miesięczny od daty ostateczności decyzji. W wyniki odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...].08.2016 r. o nr [...] uchyliło powyższą decyzję w punktach 2 i 3, zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: I. B. przebywa w Domu Opieki Społecznej (DPS) od dnia [...].02.2014 r. (decyzja o skierowaniu z dnia [...].12.2013 r., decyzja o umieszczeniu z dnia [...].02.2014 r.). Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS w okresie 01.04.2015 r. – 31.03.2016 r. wynosił 3.205 zł (zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...].03.2015 r.), zaś od dnia 01.04.2016 r. wynosi 3.321,00 zł (zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...].03.2016 r.). Dochodem I. B. jest emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Decyzją z dnia [...].12.2013 r. ustalono I. B. opłatę za pobyt w DPS w kwocie 660,46 zł miesięcznie (tj. 70% jej dochodu). W pozostałej części, zobowiązanymi do uiszczenia brakującej opłaty są zstępni pensjonariuszki, w kolejności zgodnej z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej (zwanej dalej: ustawą). Organ I instancji ustalił, że I. B. posiada 2 synów J. i T. B. oraz 4-ro wnuków: P. i D. B., A. B. oraz A. B. Synowie: J. i T. B. oraz wnuk P. B. posiadali dochody poniżej ustawowego kryterium dochodowego, co spowodowało, że nie mogli partycypować w kosztach utrzymania I. B. Wnuk D. B. i wnuczka A. B. przebywają za granicą, nie składają zeznań podatkowych, nie podlegają ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnym a ich dochody nie są znane organowi. Organ ustalił, że jedyną osobą, która może ponieść koszty pobytu babki w DPS jest wnuczka A. B., ponieważ dochód jej rodziny (tj. zobowiązanej i jej dwojga małoletnich dzieci), wyniósł od stycznia 2015 r. kwotę 9.104,86 zł miesięcznie i przekroczył, obowiązujące do 30.09.2015 r., 300% kryterium dochodowego rodziny, tj. 5.000,86 zł. Za ten okres dochód rodziny A. B. wzrósł o kwotę 4.367,68 zł miesięcznie w stosunku do dochodu ustalonego na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...].09.2014 r. w oparciu o który organ pozostawił wysokość wnoszonej przez stronę opłaty za pobyt babki w DPS na podstawie dotychczasowym, tj. 400,00 zł miesięcznie. Taka kwota została ustalona umową z dnia [...].03.2014 r. zawartą pomiędzy A. B. a Dyrektorem MOPR. A. B. nie wyraziła zgody na opłacanie wyższej kwoty niż po 400,00 zł miesięcznie, wobec czego organ wszczął postępowanie administracyjne, zakończone kwestionowaną decyzją. W dniu [...].01.2016 r. i [...].03.2016 r. MOPS został poinformowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy O. w W. (który miał przeprowadzić wywiad środowiskowy u A. B.), że strona nie podjęła kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu. Organ I instancji uzyskał od pracodawcy informację o wysokości dochodów rodziny A. B. i stwierdził, że dochód ten, od XI 2015 r. przekroczył 300% kryterium dochodowego rodziny wynosząc 4.626,00 zł (3 x 1.542,00 zł). Wobec powyższego i z uwagi na brak współpracy A. B. z organem, ustalono A. B. opłatę za pobyt babci w DPS, jako różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania w DPS a wpłatą I. B., co wyniosło: od dnia 01.12.2015 r. do dnia 31.03.2016 r. kwotę 2.544,54 zł (3.205,00 zł – 660,46 zł), a od dnia 01.04.2016 r. – 2.660.54 zł (3.321,00 zł – 660,46 zł). Organ zaznaczył, że ponoszenie opłat przez Miasto B. za pobyt mieszkańca w DPS, w sytuacji, gdy istnieje osoba zobowiązana, nie leży w interesie publicznym. Decyzja organu I instancji, co do zasady, została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...].08.2016 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A. B. sprecyzowała następujące zarzuty: • naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące ustaleniem w dniu [...].06.2016 r., opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji, tj. od 01.12.2015 r. do 28.06.2016, a więc wbrew zasadzie nie działania prawa wstecz; • naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na braku zbadania sytuacji innych osób zobowiązanych do opłat, a obciążenie w decyzji opłatą tylko osobę skarżącą; • naruszenie art. 6, 107 § 2 w zw. z art. 11 i 8 k.p.a., art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na: nieprzestrzeganiu zasady nie działalna prawa wstecz, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego (brak ustaleń odnośnie dochodów pozostałych osób zobowiązanych, nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącej, która nie była wzywana do stawiennictwa w Ośrodku, jak też nie stawił się pracownik socjalny w jej mieszkaniu); • naruszenie art. 103 § 2 ustawy, poprzez nie dochowanie postanowień umowy cywilnoprawnej jaka łączyła skarżącą z organem, dotycząca płatności przez skarżącą po 400,00 zł miesięcznie za pobyt I. B. w DPS. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za trafne. Podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. W ocenie Sądu, nie zostały wyjaśnione w sprawie wszystkie okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania (tak, jak miało to miejsce w niniejszej skardze), to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r. – II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 04.06.2014 r. – II GSK 402/13). Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Jednocześnie w ustępie 2 – art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie) albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2 tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2 "a" ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2 "c" ustawy). Zatem, organ ustalający opłatę za pobyt pensjonariusza w DPS musi nie tylko określić krąg osób zobowiązanych do pokrycia opłat, ale ustalić warunki finansowo-majątkowe tychże osób, które pozwalałyby na obciążenie stosownymi opłatami. W sprawie niniejszej, jak słusznie zauważa skarżąca, organ I instancji nie ustalił poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach utrzymania I. B. wszystkich osób zobowiązanych lub też nie wyjaśnił, w uzasadnieniu decyzji, dlaczego niektóre z osób zobowiązanych nie mogą być obciążone kosztami utrzymania I. B., przebywającej w DPS. Z akt administracyjnych wynika, że I. B. posiada dwóch synów: J. i T. B. Dziećmi T. B. (a wnukami Ir. B.) są: P. B., A. B. i A. B. (skarżąca). D. B. jest synem J. B. i również wnukiem I. B. Sąd zauważa, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie sytuacji materialnej dotyczącej: J., T. i P. B. i jak się wydaje, doszedł do wniosku, że osoby te nie spełniają kryteriów do obciążenia ich opłatami za pobyt I. B. w DPS. Organ nie wyjaśnił jednakże, w uzasadnieniu decyzji, dlaczego pominął te osoby, przez nie przedstawienie ich sytuacji finansowo-majątkowej (naruszając tym samym przepis art. 107 § 2 k.p.a.). Natomiast, organ nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia finansowych możliwości D. B. i A. B. (wnuków pensjonariuszki), poprzestając na stwierdzeniu, że osoby te nie składały zeznań podatkowych ani nie podlegają ubezpieczeniu społeczno-zdrowotnemu. Z oświadczenia matki D. B. wynikało, że przebywa on w Belgii, natomiast A. B. mieszka we Francji i jej adres był znany organowi. Nie podjęto, jednakże, żadnych czynności w celu ustalenia dochodów tych osób, czym naruszono przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W przypadku D., nie ustalono (choćby poprzez wywiad z jego domownikami), pod jakim adresem przebywa, gdzie pracuje, ile zarabia. Nadto, nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, że skarżąca odmówiła współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej Dzielnicy O. w W., ponieważ nie skontaktowała się telefonicznie z placówką, celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (pisma z dnia [...].01.2016 r. i [...].03.2016 r.). W ocenie Sądu, to obowiązkiem organu było wyznaczenie terminu (wysłanie zawiadomienia), wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, a nie odwrotnie. Dowód ten należy powtórzyć. Bez uzupełnienia materiału dowodowego w wyżej wymienionym zakresie, nie było możliwe wydanie decyzji obiektywnej, ustalającej odpłatność za pobyt I. B. w DPS, przypadającej w określonej części na osoby zobowiązane przepisem art. 61 u.p.s. Dlatego też, podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w w/w zakresie i dokonać prawidłowej jego oceny (art. 80 k.p.a.). Jeśli chodzi, natomiast, o zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez naliczenie skarżącej opłaty za pobyt babci w DPS za okres sprzed daty wydania decyzji oraz naruszenia art. 103 § 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo istnienia umowy cywilnoprawnej, to Sąd nie zajmuje stanowiska uznając je za przedwczesne (z uwagi na uchylenie decyzji z przyczyn proceduralnych). Jednakże stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie, należałoby przywołać, jako przydatne dla przyszłego rozstrzygnięcia sprawy: W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 09.06.2010 r. wydanego w sprawie o sygn. l OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy miedzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony (vide: stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanym wcześniej wyroku o sygn. l OSK 204/10). Naczelny Sąd Administracyjny prezentując ów pogląd nawiązał do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejko i P. Zaborniaka, w którym wyrażone zostało stanowisko, iż umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "a" i "b" ustawy o pomocy społecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Mając zatem na uwadze fakt, że do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie można przymusić oraz, że kwoty określone umową (umowami) mogą nie wyczerpywać zasobów finansowych osób zobowiązanych ustawą do partycypacji w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej, dopuszczalnych w świetle ustawy o pomocy społecznej do przeznaczenia na ten cel, oraz że organ ma ograniczone instrumenty prawne do wyegzekwowania kwot umownie zadeklarowanych a nie wnoszonych a także biorąc pod uwagę odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej, wydanie decyzji o ustaleniu opłat mimo wcześniejszego zawarcia umowy, nie staje się bezprzedmiotowe. Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powinno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 30 października 2012 r. sygn. l OSK 653/12). Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 02.03.2016 r. sygn. l OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.-