II SA/Bk 665/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skarg E. N. i D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej E. N. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...].04.2011 r. S. M. "S. S." zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego dwupoziomowego (do 60 boksów garażowych) z rampą wjazdową na działce o nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...].06.2011 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez p.o. Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego-Rejon Północ Urzędu Miejskiego w B. ustalono warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). PINB poinformował, że kwestię zgodności projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu z właściwymi przepisami prawa (w tym techniczno - budowlanymi) będzie badał organ upoważniony do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę - w tym oceniać będzie dokumentację pod względem spełnienia warunków przeciwpożarowych. Odnosząc się do zarzutów, zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego przez J. S. oraz E. N., dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżących oraz potencjalny spadek jej wartości, organ zaznaczył, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Organ podniósł również, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa "przeznaczenia terenu" lecz ustala sposób jego zagospodarowania oraz warunki i możliwości lokalizacji inwestycji w zgodności z odpowiednimi przepisami wynikającymi m.in. z ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. PINB wskazał również, że inwestycja architektonicznie nie będzie kolidowała z otoczeniem tego terenu (m.in. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne), gdyż zabudowa garażowa zgodnie z § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (która występuje w granicach terenu poddanego analizie) i nie ma sugerowanego przez stronę niniejszego postępowania charakteru przemysłowo - usługowego. W ocenie organu przedmiotowa zabudowa będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze - zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczo – garażowej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. oraz D. Z. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Skarżących przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jest to zabudowa o charakterze usługowo-przemysłowym. D. Z. zarzucił ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji, że inwestycja ze względu na swój charakter, powodujący wzrost zanieczyszczeń, hałas i intensywny całodobowy ruch kołowy, narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a w szczególności sąsiadów. Podniósł również, że w zaskarżonej decyzji brak jest stosownej analizy z punktu widzenia ochrony środowiska. Zdaniem Skarżącego organ naruszył art. 7 i 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...].07.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skoro w zaskarżonej decyzji zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, to organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku inwestora. Zatem zdaniem organu chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, w tym zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji. Kolegium wskazało także, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z zasadami określonymi w § 3 cyt. rozporządzenia, znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również zabudowa gospodarczo-garażowa, szkoły oraz pływalnia M. O. S. i R. w B. Ponadto organ podniósł, że oprócz zabudowy o funkcji mieszkaniowej, w obszarze analizowanym znajduje się tez zabudowa o funkcji usługowej, przy czym działki zabudowane obiektami o funkcji usługowej zajmują mniejszą powierzchnię obszaru analizowanego, niż działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana inwestycja będzie się mieściła w ramach dotychczasowej funkcji terenu. Ponadto organ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia interesów osób trzecich, gdyż Skarżący nie wskazali przepisu prawnego, na podstawie którego mogliby skutecznie żądać nieuwzględnienia przez organ wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji. Za bezpodstawny organ uznał też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W złożonej do tutejszego Sądu skardze, D. Z. zaskarżył w całości decyzję SKO z dnia [...].07.2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, § 3 cyt. rozporządzenia, a także art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja ewidentnie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ nie ma co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Skarżący podtrzymał też zarzut podnoszony przed organem pierwszej instancji, że w sprawie nie został dochowany warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Zdaniem Skarżącego ulokowanie 60 garaży wśród dominującej zabudowy mieszkaniowej nie może być traktowane jako zabudowa towarzysząca i uzupełniająca albowiem ta inwestycja ma charakter usługowo-przemysłowy. Wskazał, że planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich oraz, że nie zawarto w niej stosownej analizy z punktu widzenia ochrony środowiska. Również E. N. w złożonej skardze do tutejszego Sądu podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że podejmując decyzję nie uwzględniono faktu, że zabudowa garażowa o tak dużej liczbie boksów posiada inną funkcję oraz cechy i parametry niż przyległe budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane na skarpie oraz do niej przylegające. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa zabudowa nie jest więc kontynuacją dotychczasowej funkcji, nie da się pogodzić z już istniejąca na tym terenie i stoi w sprzeczności z zagwarantowaniem ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Strona skarżąca podniosła także, że niedopuszczalne jest porównywanie funkcji jaką posiada pływalnia czy szkoła z funkcją usługową jaką ma tworzyć planowana inwestycja budowy pod najem sześćdziesięciu boksów garażowych przeznaczonych dla samochodów. W ocenie Skarżącej planowana inwestycja nie pozostanie bez wpływu na standard zamieszkania w pobliskich domkach jednorodzinnych, a także na spadek cen nie tylko sąsiadujących z nią nieruchomości, a zatem narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 28.02.2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zarządził połączenie sprawy II SA/Bk 665/11 ze skargi D. Z. ze sprawą II SA/Bk 666/11 ze skargi E. N. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowaniai wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08. 2003 r. ). Zdaniem organów budowa budynku garażowego dwupoziomowego (do 60 boksów garażowych) z rampą wjazdową na działce o nr ewid. [...]położonej w B. przy ul. S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, w tym zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji. Organy wskazały, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z zasadami określonymi w § 3 cyt. rozporządzenia, znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również zabudowa gospodarczo-garażowa, a także szkoły oraz pływalnia M. O. S. i R. w B., przy czym działki zabudowane obiektami o funkcji usługowej zajmują mniejsza powierzchnię obszaru analizowanego, niż działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana inwestycja będzie się mieściła w ramach dotychczasowej funkcji terenu. Sąd nie podziela poglądu organów, że budowa ww. budynku garażowego dwupoziomowego (do 60 boksów garażowych) stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 499/11, LEX nr 965324). NSA w wyroku z dnia 25.03.2011 r. sygn. akt II OSK 518/10, opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że cyt." budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa". Tymczasem w przedmiotowej sprawie budowa garaży dla samochodów nie będzie służyć mieszkańcom terenu analizowanego. Podczas rozprawy w dniu 2.02.2012 r. pracownik S.- M. M. oświadczyła, że cyt. "garaże będą przeznaczone dla mieszkańców osiedla. Bloki są po drugiej stronie ulicy Stromej." W świetle powyższego rację mają Skarżący twierdząc, że zabudowa garażowa o tak dużej liczbie boksów posiada inną funkcję oraz cechy i parametry niż przyległe budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane na skarpie oraz do niej przylegające. Przedmiotowa zabudowa nie jest więc kontynuacją dotychczasowej funkcji, nie da się pogodzić z już istniejąca na tym terenie i stoi w sprzeczności z zagwarantowaniem ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Na marginesie należy zaznaczyć, że jak słusznie stwierdził organ odwoławczy ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być oceniania tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Stąd kwestie ochrony przed hałasem, drganiami, jakie może powodować planowana inwestycja, będą ewentualnie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budową. Wobec stwierdzonego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].06.2011 r. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych aktów wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu.