II SA/Bk 667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy W. (dalej: "Wójt") odmówił J. G. prawa do zasiłku celowego na: zakup pieca do ogrzania domu (tzw. kozy); ocieplenie i remont częściowo spróchniałego i załamanego sufitu; wymianę dwóch nieszczelnych i spróchniałych okien; wymianę starej aluminiowej instalacji elektrycznej; doprowadzenie bieżącej wody do domu; dojazdy do gabinetu rehabilitacyjnego w W. i w Ł. oraz dojazdy do lekarzy specjalistów w Ł. i poza Ł., a także lekarza rodzinnego oraz zakup okularów; zakup leków w tym bez recepty; zakup maści przeciwzapalnych i rozgrzewających; zakup dresu i obuwia do rehabilitacji; dokończenie wygospodarowanego pomieszczenia na łazienkę i ubikację; remont i naprawę ciągnika, silnika, skrzyni biegów, układu kierowniczego i jezdnego, hamulców; naprawę rozrzutnika; zakup pękniętej opony; wymianę łożysk, zębatek i łańcucha; zakup paliwa do ciągnika; zakup nawozów i środków ochrony roślin. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek J. G. o pomoc społeczną w ww. zakresie, wpłynął do organu w dniu [...] maja 2021 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono natomiast, że J. G. posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe - mieszka w domu drewnianym, w którym zajmuje dwa pomieszczenia: pokój i pokój połączony z kuchnią. Dom ogrzewany jest piecykiem węglowym. Pomieszczenia wymagają odświeżenia oraz remontu, jednakże w ocenie organu ich stan nie jest aż tak zły, jak przedstawia to wnioskodawca. Źródłem utrzymania wnioskodawcy w miesiącu kwietniu 2021 r. był dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 846,23 zł (2,7475 ha x 308 zł). Dochód ten został pomniejszony o opłaconą składkę KRUS w marcu 2021 r. w kwocie 143 zł i wyniósł 703,23 zł. Ponadto wnioskodawca otrzymał pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5.759 zł (5.759 zł :12 miesięcy = 479,92). Łączny dochód w miesiącu kwietniu 2021r. ustalono zatem na 1.183,15 zł, wskazując, że dochód ten będzie brany pod uwagę przez kolejnych dwanaście miesięcy, czyli do grudnia 2021 r. Z uwagi zaś na uzyskany dochód - przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (wynoszące 701 zł), organ uznał, że w sprawie nie spełniono kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2020, poz. 1876 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Z tego względu odmówiono wnioskodawcy udzielenia wnioskowanej pomocy społecznej. Organ stwierdził również, że w sytuacji wnioskodawcy nie występuje przesłanka uzasadniająca przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego, o której mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do sytuacji życiowej wnioskodawcy, wskazując na dotychczas udzieloną mu pomoc społeczną oraz podkreślając, że wnioskodawca nie przejawia inicjatywy w polepszeniu swoich warunków bytowych, zaś przyznawana mu pomoc nie może stanowić źródła utrzymania w sytuacji, gdy osoba wnioskująca ma możliwość podjęcia działań zmierzających do polepszenia jej warunków życiowych. Decyzją z dnia [...] lipca nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta, podzielając zaprezentowane w jej uzasadnieniu ustalenia. W skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję, J. G. zarzucił naruszenie: – art. 2, art. 30, art. 31 pkt 2, art. 32, art. 47, art. 65 pkt 1, art. 67, art. 68 pkt 1 i 3, art. 69 Konstytucji RP; – art. 6-9, art. 15, art. 75 § 1,. art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; – przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych; – przepisy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; – przepisy k.k. dotyczące pomawiania i niedopełnienia obowiązków służbowych oraz celowego i świadomego fałszowania i manipulowania posiadanymi informacjami, celowego pomijania konkretnych przepisów prawa, w tym u.p.s. – przepisów ustawy o pracownikach samorządowych – art. 2 ust.1, art. 3, art. 6 pkt 1 i 11, art. 7 pkt 1, 5, 6 i 14, art. 8 ust. 1, 2, 3 i 12, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39, art. 40, art. 41, art. 45, art. 107 ust. 1 oraz ust. 5b pkt 6, art. 119 ust. 1 i 2, a także art. 123 u.p.s. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, że dwie decyzje wydano na skutek jego jednego wniosku. Wniósł o: zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie mu pomocy społecznej w opisanym zakresie, zobowiązanie SKO do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, ukaranie grzywną w najwyższej wysokości organu I i II instancji, za łamanie po raz kolejny przepisów prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 100.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował ww. zarzuty, wskazując przy tym m.in., że pomoc otrzymana przez niego w związku z kryzysem związanym z COVID-19, była jednorazowa i nie powinna powiększać jego miesięcznego dochodu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jak wynika natomiast z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (długotrwała lub ciężka choroba, bezrobocie, niepełnosprawność itp.). W ocenie Sądu, sytuacja skarżącego nie kwalifikuje go do udzielenia pomocy określonej we wniosku z dnia z dnia [...] maja 2021 r. Przyznanie środków pieniężnych na sfinansowanie szczegółowo wskazanych we wniosku potrzeb, tj. zakup pieca, remonty i naprawy, zakup lekarstw, sfinansowanie dojazdów do lekarzy i inne, należy zakwalifikować jako zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 tej ustawy (vide identyczne stanowisko tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 493/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle regulacji art. 39 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawowym kryterium przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest kryterium dochodowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w wysokości 701 zł. Tego kryterium skarżący nie spełnił. W tym miejscu Sąd stwierdza, że organy nie wyliczyły prawidłowo dochodu skarżącego za miesiąc kwiecień 2021 r., jednak nie miało to wpływu na treść wydanej decyzji. Błąd organu I instancji (nie zauważony przez SKO) polegał na tym, że organ niesłusznie powiększył dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego za miesiąc kwiecień 2021 r. wynoszący 703,23 zł (po odliczeniu składki KRUS) o kwotę 479,92 zł z tytułu miesięcznej pomocy jaka została wypłacona rolnikowi dotkniętemu kryzysem związanym z pandemią COVID-19. Skarżący otrzymał jednorazową pomoc z w/w tytułu w wysokości 5759 zł. Wyliczenia tego organ dokonał na podstawie art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Skoro pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynosi 3 505 zł, a skarżący otrzymał pomoc w wysokości 5 759 (wypłaconą 15 grudnia 2020 r.), to zastosowanie art. 8 ust. 11 u.p.s. odnośnie miesiąca kwietnia 2021 r. było, zdaniem organów, uzasadnione. W efekcie dochód całkowity strony za miesiąc kwiecień 2021 r. wyniósł 1 183, 15 zł i przekroczył kryterium ustawowe, co uzasadniało odmowę przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zasadach ogólnych z art. 39 u.p.s. Jednakże organy nie zwróciły uwagi na treść art. 8 ust. 4 u.p.s., który stanowi między innymi, że do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. W ocenie Sądu, za takie świadczenie należało uznać świadczenie przyznane jako pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19, wynoszące 5759 zł. Świadczenie powyższe było wypłacane dla rolników na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24.08.2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu " Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. 2020 poz. 1469). Charakter tego świadczenia był wyjątkowy, jednorazowy i należało je traktować, zdaniem Sądu, jako świadczenie socjalne. Stanowisko składu orzekającego w tym zakresie nie jest odosobnione, bowiem znajduje potwierdzenie w innych wyrokach sądowych m. in. w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 572/21, II SA/Bk 501/21 i II SA/Bk 288/21. Stąd też w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 8 ust. 4 u.p.s. Nie wpłynęło to jednak na okoliczność spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego, ponieważ dochód skarżącego za miesiąc kwiecień 2021 r. wyniósł 703,23 zł i przekroczył kryterium dochodowe ustalone na kwotę 701 zł. Skarżący nie spełniał więc podstawowej przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Niezależnie od powyższego organ przeanalizował możliwość objęcia skarżącego pomocą szczególną. Organ pierwszej instancji rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na zasadach art. 41 pkt 1 u.p.s. Okoliczności, które skarżący wskazuje, nie mogą być kwalifikowane jako zdarzenia szczególne, losowe czyli, że nastąpił przypadek szczególnie uzasadniony. Pomoc udzielana na tej podstawie winna być skierowana do osób, które na skutek zdarzeń losowych znalazły się w tak trudnej sytuacji życiowej, że nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości, sytuacji tej przezwyciężyć. Pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być zaspokojone we własnym zakresie. Skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji, ale zagrożenia wyżej opisanego nie ustalono i nie wynika ono z materiału dowodowego sprawy, co nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu, organy w sprawie niniejszej słusznie oceniły, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Uzasadniając swoje stanowisko trafnie podkreśliły co jest celem pomocy społecznej, a więc zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, pomoc w życiowym usamodzielnianiu oraz integracji ze środowiskiem. Jeszcze raz wskazać trzeba, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ale i możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Podnieść także należy, że świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie, w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. A zatem wsparcie przyznawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej, bez względu na jego rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Omawiana pomoc nie może zatem zabezpieczać wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również być przyznana w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Przepis art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy, zasadą pomocniczości. W przypadku skarżącego nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" rozumiany jak powyżej oraz w kontekście charakteru pomocy społecznej w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, aby jego sytuacja cechowała się szczególnością uprawniającą do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Sytuacja życiowa skarżącego została opisana i wnikliwie przeanalizowana, wskazano z jakich form i z jakiej wysokości pomocy skarżący ostatnio korzystał (w okresie od stycznia 2020 r. do daty wydawania decyzji – 1600 zł łącznie), wskazano na niemożliwość zaspokojenia wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej, bo Ośrodek posiadał na zasiłki celowe kwotę 25 000 zł na cały rok. Nie bez znaczenia odnośnie przyznania zasiłku celowego specjalnego w niniejszej sprawie pozostaje także fakt, że w podobnych sprawach skarżącego wypowiadał się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 19 października 2017 r., I OSK 640/17, stwierdził, że wskazywana przez skarżącego sytuacja materialna i zdrowotna oraz deklarowane potrzeby w zakresie pokrywania kosztów dojazdów na rehabilitację nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. oraz, "że art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku w sprawie I OSK 359/17. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty procesowe dotyczące naruszenia szeregu przepisów k.p.a., a także Konstytucji RP czy ustawy o rehabilitacji zawodowej osób niepełnoprawnych. Organy wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zwłaszcza organ pierwszej instancji wyjątkowo obszernie odniósł się do stanowiska skarżącego oraz bez naruszenia prawa oceniły sytuację strony, co czyni zarzuty procesowe bezskutecznymi. Rozważono zarówno interes indywidualny (sytuację rodzinną, zdrowotną, finansową skarżącego oraz wielkość przyznanych środków w 2020 r., który to argument czyni bezskutecznym twierdzenia strony, jakoby organy celowo nie przyznawały mu świadczeń, jak i społeczny (możliwości pomocy społecznej, ilość osób potrzebujących, cele i zadania pomocy społecznej). Nie może ujść uwadze, że aktualna sytuacja skarżącego jest organom doskonale znana z uwagi na ilość składanych wniosków, obszerność przedstawianej przez stronę charakterystyki sytuacji życiowej a także wielość sporządzanych wywiadów środowiskowych na potrzeby prowadzonych postępowań, która to okoliczność również sądowi jest znana z urzędu z racji wielości rozpoznawanych spraw skarżącego. Nie może również ujść uwadze, że wydana decyzja (co najmniej w części dotyczącej zasiłków celowych przyznawanych na specjalnych zasadach, niezależnie od kryterium dochodowego) ma charakter uznaniowy. Granic uznania administracyjnego organy nie przekroczyły. Dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Skład orzekający przeprowadzając kontrolę legalności w tak zakreślonych ramach uznał, że rozstrzygając o nieprzyznaniu pomocy społecznej organy pozostawały w dopuszczalnych prawem granicach swobody. W pozostałym zakresie należy skonkludować, że organy dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Ustosunkowując się do żądań skargi dotyczących ukarania organów grzywną oraz zasądzenia 100000 zł na rzecz skarżącego, Sąd stwierdza iż nie posiada kompetencji do karania organów za niewłaściwe (zdaniem skarżącego) działania, zaś zasadzanie kwoty pieniężnej w jakiejkolwiek kwocie nie dotyczy istoty tej sprawy. Przywołany w skardze art. 149 § 2 p.p.s.a. odnosi się do postępowania w przedmiocie bezczynności, a nie do sprawy o zasiłek celowy. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.