II SA/Bk 672/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "R-I "S. R. i A. R. w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania istniejącego zjazdu oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 71a ust.4 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010r. nakazującą S. R. właścicielowi firmy R. – I. oraz A. R. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania istniejącego zjazdu, wykorzystywanego do celów publicznych z drogi krajowej nr [...] do działek o nr ewid. [...] oraz [...] i [...] w m. Z., gm. S.– wyłącznie jako zjazdu indywidualnego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 marca 2010r. oraz pisma Spółki Jawnej Plus J. J. i S. G. z dnia 22 marca 2010r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego zjazdu indywidualnego, jako zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działki [...] oraz [...] i [...], na których został wybudowany pawilon handlowo – wystawienniczy. W dniu 16 kwietnia 2010r. PINB w B. przeprowadził oględziny przedmiotowego zjazdu, w trakcie których ustalił, że istniejący zjazd indywidualny zostały wykonany w 2003 roku przez zarządcę drogi krajowej (Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B.) w ramach przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...], a obecnie użytkowany jest on jako zjazd publiczny, obsługujący zrealizowany na działkach [...] i [...] pawilon handlowo – targowo – wystawienniczy. Dalej inspektor stwierdził, że zmiana sposobu wykorzystania zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego odbywającego się na drodze krajowej nr [...] w jego pobliżu. W ramach przeprowadzonych oględzin ustalono także, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie została zgłoszona we właściwym organie. Na podstawie tychże ustaleń PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. nakazał S. R. i A. R. wstrzymanie użytkowania zjazdu indywidualnego jako zjazdu publicznego oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do 30 września 2010r. dokumentów wymaganych art. 71 ust.2 prawa budowlanego. W dniu 4 czerwca 2010r. PINB w B. przeprowadził ponowne oględziny, w trakcie których stwierdził dalsze użytkowanie przedmiotowego indywidualnego zjazdu do celów publicznych. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] lipca 2010r. (nr[...]) nakazał S. R. właścicielowi firmy R.– I. oraz A. R. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania istniejącego zjazdu wykorzystywanego co celów publicznych z drogi krajowej nr [...] do działek nr geod. [...] oraz [...] i [...] w miejscowości Z., gm. S.– wyłącznie jako zjazdu indywidualnego. Z decyzją tą nie zgodzili się S. R. oraz A. R. i w dniu 16 lipca 2010r. złożyli odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zarzucając jej naruszenie art. art. 71 a ust.4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie. W ocenie skarżących przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem odnosi się wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a sporny zjazd leży w pasie drogi krajowej nr [...] i jego właścicielem jest Skarb Państwa, a zarządcą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, argumentując, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ dokonał właściwej kwalifikacji sposobu użytkowania istniejącego zjazdu. Dalej organ stwierdził, że zjazd jest użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem, albowiem nie pełni roli zjazdu indywidualnego, lecz z racji wykorzystywania go jako jedynego dojazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci pawilonu handlowo – targowo – wystawienniczego, pełni rolę zjazdu publicznego. Dalej organ powołał się na zapis § 13 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy S. obejmującej działki nr [...] i [...], wyjaśniając, że zmiana kategorii istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny wymaga zgody zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – jako zarządca drogi krajowej nr [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. odmówiła wydania takiej zgody argumentując to koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Wobec powyższego skoro skarżący, pomimo braku stosownego zezwolenia, rozpoczęli użytkowanie istniejącego zjazdu indywidualnego jako zjazd publiczny, uzasadnione było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania istniejącego zjazdu, jako zjazdu indywidualnego. Przedmiotową decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyli S. R. R.– I. oraz A. R. zarzucając jej naruszenie: - art. 71a ust.4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 6, 7 kpa poprzez nałożenie na skarżących obowiązku bez podstawy prawnej; - art. 28 kpa poprzez uznanie skarżących na stronę postępowania w sytuacji braku przesłanek wskazanych w tym przepisie. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację przywołaną w odwołaniu wskazując dodatkowo, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii, czy mogą być oni adresatem obowiązku określonego w art. 71a ust.4 ustawy Prawo budowlane naruszając z ten sposób przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, nakazujące wszechstronne wyjaśnienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi przypominał, że zgodnie z art. 71 ust.2 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zjazdu) wymaga, przed przystąpieniem do dokonania tej zmiany, zgłoszenia właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie skarżący takiego zgłoszenia nie dokonali, stąd też na podstawie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego uzasadnione było wstrzymanie użytkowanie spornego zjazdu. W konsekwencji zaś niepodporządkowania się przez skarżących nakazowi wstrzymania użytkowania zjazdu, konieczne było, zdaniem organu, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, zgodnie z art. 71 a ust.4 prawa budowlanego. Końcowo organ wyjaśnił, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania istniejącego zjazdu został nałożony na skarżących, gdyż zgodnie z art. 30 ustawy o drogach publicznych utrzymanie zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Ponadto zarządca drogi odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny z uwagi na pogorszenia się warunków bezpieczeństwa ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a. sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm). Zgodnie z art. 71 ust.2 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nadto w myśl ust. 4 i 5 cytowanego artykułu zgłoszenia, o którym mowa, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przytoczona wyżej regulacja wyraża zatem nie dopuszczającą wyjątków regułę, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalna jedynie po jej zgłoszeniu i nie wniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu, o którym mowa powyżej. Przepis art. 71a prawa budowlanego reguluje z kolei kwestię zwalczania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego (ust.1 pkt 1) oraz wyznaczyć termin, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (ust.1 pkt 2). Etapem końcowym postępowania jest sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków i w przypadku stwierdzenia ich wykonania – ustalenie opłaty legalizacyjnej, natomiast w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust.4). Niepodporządkowanie się więc nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, oznacza obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż zmiana sposobu użytkowania zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...], na których zlokalizowany jest pawilon handlowo – targowo – usługowy, nastąpiła w sposób samowolny bez wymaganego przepisami prawa - zgłoszenia. Zgłoszenie takie było konieczne albowiem zjazd z drogi publicznej, w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest obiektem budowlanym, służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006r. VII SA/Wa 306/06, Lex 283277). W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 89, poz. 430) wyróżniono dwie kategorie zjazdów: publiczny, z którego korzystają praktycznie wszyscy kierujący pojazdami oraz indywidualny przeznaczony dla ograniczonego grona uprawnionych. Jak wynika zaś z niekwestionowanego w sprawie materiału dowodowego skarżący, pomimo wydania przez PINB w B. postanowienia o wstrzymaniu użytkowania istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek [...] i [...] jako zjazdu publicznego, kontynuowali jego użytkowanie do celów publicznych. Powyższe zobligowało, więc organ nadzoru budowlanego, stosownie do dyspozycji art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, do wydania decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego zjazdu wyłącznie jako zjazdu indywidualnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikający z wskazanego przepisu, nie został pozostawiony uznaniu administracyjnemu organu, stąd też PINB w Białymstoku zobowiązany był go zastosować w przedmiotowej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007r. VII SA/Wa 325/07, Lex 493845). W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo też skierował nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania zjazdu do właścicieli działek o nr geod. [...] i [...] – S. R. i A. R. Jak wynika bowiem z art. 30 ustawy o drogach publicznych utrzymywanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. W tym zakresie istotne jest również, że zarządca drogi krajowej nr [...] – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. odmówiła skarżącym wydania zezwolenia na przebudowe zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, argumentując, że może to spowodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszyć obowiązujące przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2010r. VII SA/Wa 779/10. Trafnie zatem organ II instancji przywołał generalną zasadę wyrażoną w art. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, wymieniając przy tym niektóre z tych przepisów. Wyliczenie to nie ma jednak charakteru listy zamkniętej, co oznacza, iż do materii regulowanej w prawie budowlanym będą miały zastosowanie także przepisy innych niż wymienione ustaw, np. ustawy o drogach publicznych. Organy nadzoru budowlanego działając w oparciu o przepisy prawa budowlanego zobowiązane są zatem do podejmowania rozstrzygnięć, które uhonorują i nie naruszą decyzji podjętych przez organy właściwe na podstawie innych przepisów. W konkretnej sprawie organy nadzoru budowlanego obowiązane były przy rozstrzyganiu do uwzględnienia decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych wypowiedział się w przedmiocie niemożliwości dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Z podanych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 71a ust.4 prawa budowlanego oraz art. 6 i 7 kpa nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy nadzoru budowlanego miały podstawę prawną do nałożenia na skarżących obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania istniejącego zjazdu. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo też określiły podmiotowe granice postępowania. Jak wynika z omówionego wyżej art. 30 ustawy o drogach publicznych, skarżący jako właściciele gruntów przyległych do drogi krajowej nr [...] mieli obowiązek utrzymania zjazdu jako indywidualnego, tym samym – w świetle art. 28 kpa – są oni stroną przedmiotowego postępowania. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.-