II SA/Bk 672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grajewie na uchwałę Rady Gminy Trzcianne z dnia 30 marca 2021 r. nr XXIII/144/21 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku stwierdza nieważność § 12 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Grajewie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Gminy Trzcianne nr XXIII/144/21 z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku", w części, tj. w zakresie § 12 Załącznika do w/w uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 638), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 12 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku, stanowiącego Załącznik do tej uchwały, sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację w/w Programu. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Trzcianne Nr XXIII/144/21 z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku" w zakresie § 12 Załącznika do w/w uchwały. W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że Rada Gminy Trzcianne uchwalając § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełniła należycie delegacji ustawowej, albowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Przepis § 12 w/wymienionego Programu pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią art. 11a ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przy czym, jak podkreślił Prokurator, sposób wydatkowania środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo odnośnie każdego z zadań Programu. Przez sposób wydatkowania środków należy bowiem rozumieć nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Trzcianne stwierdziła, że jest ona bezzasadna i wniosła o jej oddalenie w całości. Dodatkowo wyjaśniła, że Rada Gminy Trzcianne uchwałą Nr XXVIII/166/21 z dnia 6 września 2021 r. zmieniła uchwałę w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku w zakresie §12 Załącznika precyzując sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku. Uchwalona zaś zmiana zaskarżonej uchwały powoduje, że zarzuty Prokuratora są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, WSA w Warszawie w wyroku z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów Administracyjnych). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium skład orzekający stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Trzcianne nr XXIII/144/21 z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku", w części dotyczącej § 12 Załącznika do w/w uchwały. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638 - dalej określanej jako "u.o.z."), a w szczególności art. 11a tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: (1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; (2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; (3) odławianie bezdomnych zwierząt; (4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; (5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; (6) usypianie ślepych miotów; (7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; (8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jak stanowi zaś art. 11a ust. 5 tej ustawy program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu. W kwestionowanym § 12 Rada Gminy określiła łączną wysokość środków na realizację zadań wynikających z Programu w 2021 roku na kwotę 144.000 zł, nie konkretyzując poszczególnych czynności realizowanych przez Gminę w ramach wykonywania zadań z zakresu ochrony zwierząt i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Tymczasem ocena należytego wykonania nałożonego na radę gminy obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że Rada Gminy Trzcinne nie wypełniła należycie delegacji ustawowej, gdyż nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Kwestionowany § 12 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą cytowanych przepisów. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje bowiem określenia przez radę gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy Krzymów nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 140.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21, analogicznie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 lipca 2021r. III SA/Gd 154/21, CBOSA). W konsekwencji, w ocenie sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Trzcianne w 2021 r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Tym samym, jak trafnie podniósł skarżący Prokurator, skoro zaskarżona uchwała w § 12 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, to narusza to art. 11a ust. 5 u.o.z., a w konsekwencji skutkuje koniecznością wyeliminowania tego zapisu z obrotu prawnego. Końcowo należy wyjaśnić, że utrata mocy obowiązującej § 12 załącznika do skarżonej uchwały na skutek podjęcia w dniu 6 września 2021r. uchwały nr XXVIII/166/21 zmieniającej zaskarżony przez Prokuratora § 12 załącznika do uchwały Rady Gminy Trzcianne nr XXIII/144/21 z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Trzcianne w 2021 roku, powoduje wyłącznie, że przez pewien czas taki akt obowiązywał i określał prawa oraz obowiązki różnych podmiotów, zaś od momentu uchylenia akt ten nie obowiązuje. Natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego.