II SA/Bk 675/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. P. W. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w B. z dnia [...] sierpnia 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- II SA/Bk 675/08 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2008 r. P. P. W. zwrócił się do Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w B. o zmianę kategorii zdolności do służby wojskowej z "D" na "A". Podniósł, iż ubiega się o pracę w służbach mundurowych, a orzeczona przed ponad sześciu laty kategoria "D" uniemożliwia mu podjęcie zamierzonego zatrudnienia, jak również nie była i nadal nie jest zgodna z jego stanem zdrowia. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w B. odmówił wnioskodawcy "skierowania do wojskowej komisji lekarskiej w celu ponownej weryfikacji kategorii zdrowia". Z ustaleń organu wynika, iż orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej Nr [...] w B. z dnia [...] marca 2002 r. P. P. W. otrzymał kategorię zdolności do służby wojskowej "D" tj. uznano go za niezdolnego do przedmiotowej służby w czasie pokoju z uwagi na "osobowość nieprawidłową znacznie upośledzającą zdolności adaptacyjne, poddającą się korekcji". Organ wskazał, iż powyższe orzeczenie nie było kwestionowane w toku instancji i po jego uprawomocnieniu się przeniesiono w/w do rezerwy. Powołując przepis art. 29 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej Komendant podał, iż skierowanie żołnierza rezerwy do wojskowej komisji lekarskiej może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych RP, których brak na chwilę orzekania, w związku z tym wniosek o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P. W. wnosząc o jej zmianę jako naruszającej zasady współżycia społecznego. Podał, iż w dacie orzekania przez powiatową komisję lekarską przed sześcioma laty "jego osobowość była labilna". W międzyczasie zdał maturę w języku angielskim, posiadł zdolność biegłego posługiwania się językiem holenderskim w mowie i piśmie, ukończył z bardzo dobrym wynikiem studia I stopnia na kierunku ochrona zdrowia w Wyższej Szkole Kosmetologii i Ochrony Zdrowia w B., zaś obecnie jest studentem V roku studiów magisterskich na kierunku zarządzanie i marketing, specjalność zarządzanie międzynarodowe w Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania w B. Zajmuje się sportem, jest członkiem Polskiego Stowarzyszenia Shindokaj karate. Powyżej wskazane okoliczności zdezaktualizowały, jego zdaniem, orzeczenie sprzed sześciu lat, które powinno zostać zmienione. Podniósł, iż obecny stan zdrowia predysponuje go do służby wojskowej, w tym na misjach pokojowych w różnych częściach świata. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Ocenił, iż postępowanie w pierwszej instancji przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, co czyni odwołanie bezzasadnym. Przede wszystkim, zdaniem organu odwoławczego, w dniu wydania zakwestionowanej decyzji nie istniały uzupełnieniowe potrzeby Sił Zbrojnych RP, a tylko w takim przypadku zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 21 listopada 1967 r., istnieje możliwość skierowania żołnierza rezerwy na ponowne badania celem oceny zdolności do służby wojskowej. Jednocześnie wskazano, iż wnioskodawca może wystąpić o zmianę kategorii orzeczonej przez powiatową komisję lekarską do tej komisji na podstawie art. 155 Kpa, albowiem tylko ona jest właściwa do zmiany lub uchylenia swojego orzeczenia. Skargę na decyzję z [...] września 2008 r. złożył do sądu administracyjnego P. P. W. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu wskazał, iż powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP jest nieadekwatny do oceny jego sytuacji z uwagi na istniejące projekty powołania zawodowej służby wojskowej w 2009 r. oraz z uwagi na prowadzoną przez wojsko akcję reklamową takiej służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed WSA w dniu 04 grudnia 2008 r. P. P. W. podniósł nadto, iż organy wojskowe "w postępowaniu administracyjnym nie wzięły pod rozwagę przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, sprecyzowana na rozprawie, zasługuje na uwzględnienie. Nadto sąd, nie będąc związany podniesionymi w niej wnioskami i zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, wziął również pod uwagę z urzędu inne uchybienia, nie podniesione przez skarżącego, do czego był uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Skład orzekający ocenił, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisy procesowe, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przedmiotem postępowania wskazanym przez stronę. Treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie. O tym, jak i czego konkretnie to żądanie dotyczy i jaki jest jego zakres decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego zostało skierowane (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 252/07, Lex nr 338251 oraz wyrok NSA z dnia 04 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 81741). W sprawie niniejszej rozstrzygnięcia organów obydwu instancji mają charakter arbitralny, albowiem zapadły bez wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, a ocenę tę potwierdza wyjaśnienie skarżącego złożone na rozprawie. Analizując treść pisma inicjującego postępowanie (wniosek z 22 sierpnia 2008 r.) stwierdzić należy, iż nie było ono tak jednoznaczne, jak przyjęły to organy wojskowe. W szczególności bez dodatkowego wezwania skarżącego do sprecyzowania pisma nie było podstaw do przyjęcia, iż wnosił on o skierowanie na badanie do wojskowej komisji lekarskiej, albowiem wprost nie wynika to z przedmiotowego wniosku z 22 sierpnia 2008 r. Stanowiska, iż strona żądała skierowania właśnie do wojskowej komisji lekarskiej nie uprawniał również fakt, iż prośbę złożono do organu, który jest właściwy do podejmowania decyzji o takim skierowaniu z mocy art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z 21 listopada 1967 r. Wpływ podania do konkretnego organu nie tworzy bowiem domniemania jego właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej), a zobowiązuje do jej określenia z urzędu na podstawie przepisów o zakresie działania (art. 19 i 20 Kpa). Prawidłowość tego ustalenia uzależniona jest od precyzyjnego określenia treści żądania, do czego – w przypadku możliwości jej wielorakiej interpretacji – należy dodatkowo wezwać podmiot inicjujący. Wymaga tego przepis art. 7 Kpa zobowiązujący organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, iż skarżący domagał się zaliczenia go do najwyższej kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej tj. "A", z uwagi na zamiar podjęcia pracy w służbach mundurowych, co uniemożliwia mu orzeczona przed kilku laty przez powiatową komisję lekarską kategoria "D" - niezdolny do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju. Organy nie wyjaśniły jednak, uchybiając przepisowi art. 7 Kpa, czy w/w żąda, aby orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane przez wojskową komisję lekarską, czy też domaga się zmiany niekorzystnego dla siebie orzeczenia przez powiatową komisję lekarską. Ustalenie powyższego jest niezwykle istotne z uwagi na przewidziane w ustawie z 21 listopada 1967 r. dwa tryby orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 i 5 tej ustawy wojskowy komendant uzupełnień kieruje do wojskowej komisji lekarskiej poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska oraz żołnierzy rezerwy, przy czym odbywa się to z urzędu lub na wniosek tych osób oraz wyłącznie w wypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. powiatowa komisja lekarska może w każdym czasie, z urzędu lub na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, zmienić swoje ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. W orzecznictwie wskazuje się, iż przepis ten dotyczy każdej osoby, która jako poborowy stawała przed komisją lekarską, była jako strona adresatem decyzji, bez względu na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia, a więc także osoby, która z uwagi na zmianę okoliczności (np. zmiana stanu zdrowia) ubiega się o ponowne badanie w celu uzyskania prawa do odbywania służby wojskowej. Nadto przepis ten, jak interpretuje orzecznictwo, nie uzależnia możliwości uruchomienia określonego w nim trybu od tego, czy nastąpiło przeniesienie do rezerwy czy też nie (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1129/07, nie publ., wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1530/06, Lex nr 344521 oraz wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 811/06, Lex nr 299247). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższą wykładnię art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. Uzupełniając przedstawioną argumentację wskazać trzeba, iż potwierdza ją również systematyka tego przepisu. W jego początkowej części uregulowano podstawowy tryb orzekania przez powiatowe komisje lekarskie o zdolności do czynnej służby wojskowej (ust. 1, 2 i 3) dotyczący osób, które pierwszy raz stają przed tą komisją przy okazji poboru. Natomiast kompetencje do zmiany własnego ostatecznego orzeczenia powierzono w/w komisjom w kolejnej jednostce tego samego przepisu (ustęp 4), a więc z zachowaniem pewnej ciągłości logicznej i redakcyjnej, dodając jedynie, iż warunkiem modyfikacji jest zaistnienie istotnej zmiany w stanie zdrowia poborowego. Oznacza to, jak zgodnie przyjęło orzecznictwo, iż podstawa zmiany wskazana w art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. odnosi się do tych wszystkich, którzy stawali przed komisją w trybie uregulowanym w art. 28 ust. 1 tej ustawy, niezależnie od wydanego wówczas orzeczenia. Odmienne przesłanki orzekania przez właściwe komisje lekarskie: powiatową na podstawie art. 28 ust. 4 z uwagi na istotną zmianę stanu zdrowia poborowego, wojskową na podstawie art. 29 ust. 5 - z uwagi na istnienie uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych, świadczą o autonomiczności każdego z tych trybów. Postępowanie z art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. jest niezależne od trybu z art. 29 ust. 5, a przewidziana w tym ostatnim przepisie przesłanka nie ma dla wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 4 żadnego znaczenia. Użyte w przepisie art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. sformułowanie "poborowy" oznacza zatem taką osobę, co do której istnieje już orzeczenie powiatowej komisji lekarskiej określające jej zdolność bądź niezdolność do czynnej służby wojskowej, a żąda ona ponownej oceny stanu zdrowia z uwagi na to, że zaszły w nim istotne zmiany. Jeśli zatem tą ostatnio wymienioną okolicznością (istotnymi zmianami w stanie zdrowia) uzasadnia swój wniosek strona żądająca poddania jej ponownemu badaniu przez komisję lekarską, wniosek taki podlegał będzie pod regulację art. 28 ust. 4 cyt. ustawy. Ustalenie, wszczęcia którego z w/w trybów określenia "przydatności wojskowej" dotyczy wniosek złożony w dniu 22 sierpnia 2008 r. w niniejszej sprawie było zatem niezbędne do nadania mu prawidłowego biegu. Dopiero bowiem jednoznaczne wskazanie przez stronę, iż żąda przeprowadzenia badania przez komisję wojskową uprawniałoby organ do oceny jego zasadności z punktu widzenia istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych (art. 29 ust. 5 ustawy z 21 listopada 1967 r.). Powołanie się zaś na istotne zmiany w stanie zdrowia oznacza, iż organem właściwym do ewentualnej zmiany kategorii wojskowej jest właściwa powiatowa komisja lekarska. W tym ostatnim przypadku wojskowy komendant uzupełnień jest zobowiązany do uznania swej niewłaściwości i przekazania wniosku do rozpoznania komisji powiatowej na podstawie art. 65 § 1 Kpa. Stanowisko skarżącego zajęte na rozprawie przed sądem administracyjnym wskazuje, że intencją jego było wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. Wskazać trzeba, iż istnienie dwóch trybów orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej (przez komisje lekarskie: wojskową lub powiatową), uwarunkowanych odmiennymi przesłankami, organy administracji dostrzegły w sprawie w niniejszej, aczkolwiek nie wyprowadziły z tego prawidłowych wniosków procesowych. Świadczy o tym treść uzasadnienia organu II instancji oraz dołączenie przez ten organ do akt postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 maja 2006 r. rozstrzygającego spór o właściwość pomiędzy powiatową komisją lekarską a wojskowym komendantem uzupełnień kierującym na badanie do komisji lekarskiej wojskowej wydane w innej sprawie. Z w/w dokumentów wynika, iż Komendant, zgodnie z wynikiem sporu o właściwość, wskazał powiatową komisję lekarską jako właściwą do zmiany własnego orzeczenia na podstawie art. 155 Kpa i art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. Nie oceniając w tym miejscu prawidłowości powyższego poglądu w sprawie niniejszej stwierdzić trzeba, iż nie tylko nie został on wyczerpująco uzasadniony, ale również organ nie wyprowadził na jego podstawie prawidłowych wniosków co do formy procesowej, w jakiej powinno nastąpić załatwienie prośby skarżącego z dnia 22 sierpnia 2008 r. skierowanej, jego zdaniem, do niewłaściwego organu. Stwierdzenie bowiem, iż strona żąda czynności od organu niewłaściwego w sprawie, powinno prowadzić do wydania postanowienia na podstawie art. 65 § 1 Kpa. Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie obowiązku orzeczenia w oparciu o w/w przepis pouczeniem o możliwości złożenia odrębnego wniosku bezpośrednio do organu właściwego. Pouczenie takie, o prawie skierowania prośby o zmianę orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej do tej właśnie komisji na podstawie art. 155 Kpa znalazło się w uzasadnieniu organu odwoławczego, co należy ocenić negatywnie. Marginalnie wskazać trzeba, iż skład orzekający w sprawie niniejszej krytycznie ocenia również stanowisko, zgodnie z którym podstawę zmiany ostatecznego orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej stanowi art. 155 Kpa. Zdaniem sądu art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. jest przepisem lex specialis wobec regulacji art. 155 Kpa i to on stanowi podstawę decyzji modyfikującej ostateczne orzeczenie powiatowej komisji lekarskiej z powodu istotnej zmiany stanu zdrowia poborowego. Niewątpliwie obydwie regulacje umożliwiają nadzwyczajną, dokonywaną poza zwykłym trybem instancyjnym, weryfikację decyzji ostatecznych. Różnice polegają zaś na tym, że przepis art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. odnosi się wyłącznie do określonych w nim decyzji – powiatowych komisji lekarskich określających zdolność poborowego do służby wojskowej oraz wskazuje konkretne materialnoprawne warunki zmiany takich decyzji ostatecznych, bez zaistnienia których jego zastosowanie nie może mieć miejsca (istotna zmiana stanu zdrowia). Natomiast przepis art. 155 Kpa odnosi się do ostatecznych decyzji różnych, nieskonkretyzowanych organów i o różnym przedmiocie, z mocy których strona nabywa prawo. Nadto przepis ten uzależnia zmianę w/w decyzji od elementów ocennych o charakterze słusznościowym (interes społeczny, słuszny interes strony). W takiej sytuacji, mając na uwadze bezpieczeństwo obrotu prawnego i fakt, że zmiana decyzji ostatecznych jest dopuszczalna wyjątkowo i odbywa się poza zwykłym tokiem instancji, powinna ona nastąpić na podstawie normy określającej przesłanki w sposób zawężający, bardziej restrykcyjny, zgodnie z zasadą, iż wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Stąd w sprawie niniejszej, przy szczegółowej regulacji art. 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r., przepis art. 155 Kpa nie miał zastosowania. W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku organ I instancji ustali w sposób nie budzący wątpliwości przedmiot żądania z dnia 22 sierpnia 2008 r., mając w szczególności na uwadze oświadczenie złożone przez skarżącego na rozprawie. Następnie organ nada przedmiotowemu wnioskowi prawidłowy bieg uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia, zwłaszcza co do wzajemnego stosunku regulacji art. 29 i 28 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r., przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania na podstawie każdego z tych przepisów i organów właściwych do załatwienia sprawy w każdym z tych trybów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. Sprawy z zakresu powszechnego obowiązku obrony objęte są ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych w oparciu o art. 239 pkt 1 lit. f) p.p.s.a., zatem brak było podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów.