II SA/Bk 687/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Oświata w K. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia konkursu na kandydata na dyrektora zespołu szkół p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Związkowi Zawodowemu Oświata w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 17 czerwca 2011 r. został przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych i Ogólnokształcących nr [...] w Ł. Pismem z 20 czerwca 2011 r. Związek Zawodowy Oświata w K. złożył do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o unieważnienie tego konkursu. Zastępca Prezydenta Miasta Ł. wniosek uznał za niezasadny (pismo z 19 lipca 2011 r.). W związku z powyższym Związek Zawodowy Oświata w K. złożył skargę do sądu administracyjnego na pismo z 19 lipca 2011 r. i wniósł o unieważnienie przedmiotowego konkursu oraz zobowiązanie organu do ponownego jego przeprowadzenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. podał, że skarga złożona do sądu nie była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. W niniejszej sprawie przed rozstrzygnięciem merytorycznych zarzutów skargi, najpierw należało dokonać ustaleń mających na celu stwierdzenie, czy w przedmiotowej sprawie wniesienie skargi jest dopuszczalne, a zatem czy zaskarżona forma działania administracji publicznej jest kontrolowana przez sądy administracyjne, jak również czy skarga została wniesiona z ustawowym terminie z zachowaniem wszystkich jej wymogów formalnych, w tym czy przed jej wniesieniem strona skarżąca wniosła przysługujące jej środki zaskarżenia bądź też czy wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gminy. W ramach tych zadań organ prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora szkoły, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 36a ust. 1 i ust. 2 ustawy). Wszelkie czynności związane tak z ogłaszaniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jak i nadzorowaniem prawidłowości takiego postępowania konkursowego przypisane zostały organowi prowadzącemu szkołę (art. 36 ust. 12 ustawy). Przepis art. 5c pkt 2 stanowi natomiast, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373). Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w pkt 1-4 tego uregulowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie charakteru aktu zatwierdzającego konkurs bądź unieważniającego postępowanie konkursowe reprezentowane są dwa stanowiska. Jedno z nich przyjmuje, że akt ten mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), jako inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok WSA w Katowicach z 19 grudnia 2007 r., II SA/Ke 596/07, Lex nr 460691, postanowienie NSA z 17 listopada 2008 r., I OSK 1180/08, postanowienie WSA w Gdańsku z 16 listopada 2009 r., III SA/Gd 442/09 pub. w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych podnosi się, że akt taki nie jest zarządzeniem, albowiem o zarządzeniu można mówić wówczas, gdy taką prawną formę działania przewidują przepisy prawa. Forma zarządzenia nie ma zastosowania do innych aktów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mających podstawę w prawie publicznym, jak też do jego oświadczeń woli z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z drugim stanowiskiem, najbardziej aktualnym i podzielanym przez skład orzekający w sprawie niniejszej akt zatwierdzenia bądź unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły stanowi zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i należy do kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów o których mowa w art. 3 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11, Lex nr 990264, wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 41/10, Lex nr 737502). Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, o jakich mowa w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jako, że akt taki ma charakter ogólny i nie dotyczy zindywidualizowanego stosunku administracyjnego za niezasadny należy uznać pogląd, zgodnie z którym zaliczany jest on do aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadniczą cechą składającą się na definicję aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w powołanym przepisie jest bowiem to, że muszą one być skierowane do określonych podmiotów i muszą dotyczyć ich uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., jest zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Po rozstrzygnięciu kwestii dotyczącej charakteru prawnego zaskarżonego pisma w dalszej kolejności należało rozważyć, czy skarga została wniesiona do sądu skutecznie. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Z uwagi na to, że w sprawie przyjęto, iż zaskarżone pismo stanowi inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdzić należy, że jego zaskarżenie do sądu administracyjnego jest możliwe w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. Oznacza to, że dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego zachodziła konieczność uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W tym przypadku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest ograniczone żadnym terminem. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Stanowi wymóg, który należy spełnić aby móc skorzystać ze środka prawnego w postaci skargi. Podmiot składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym, zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem. W niniejszym postępowaniu skarżący związek zawodowy nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Brak wykorzystania przysługującego środka zaskarżenia, w myśl art. 52 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje odrzuceniem skargi (pkt 1 sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt 2 sentencji).