II SA/Bk 697/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa a także art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], ustalające Pani Z. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za popełnioną samowolę budowlaną – rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce oznaczonej nr [...] położonej we wsi J. M., gm. Ś. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności istniejącej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi J. M., gm. Ś. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanych oględzinach w terenie w dniu [[[.] września 2009r. ustalił, że na w/w działce należącej do Z. J. znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 9,70x10,30m, w tym rozbudowa o wym. 9,70x3,30m. Budynek pokryty jest blachą trapezową. Konstrukcja głównej bryły budynku jest drewniana. W 2009r. właścicielka dokonała docieplenia całego budynku (wraz z częścią rozbudowaną). Przedmiotowa rozbudowa o konstrukcji murowanej jest usytuowana w odległości 0,95 od granicy działki nr [...]. Według oświadczenia inwestorki, budynek mieszkalny został wybudowany w 1947r., a rozbudowa została wykonana w 1993r. Pokrycie dachu zostało wymienione w roku 2004. Wówczas także rozebrano stary komin i wykonano nowy. Pani J. oświadczyła, że nie posiada pozwolenia na rozbudowę. Postanowieniem z [...] września 2009r. nr [...], PINB nakazał Pani Z. J. przedłożenie opinii technicznej, opracowanej przez osobę uprawnioną, dotyczącej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w zakresie zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi w okresie jej powstania warunkami technicznymi, ze wskazaniem ewentualnych nieprawidłowości i możliwych do wykonania zmian lub przeróbek doprowadzających rozbudowę do stanu zgodnego z przepisami. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 132/10 uchylił obydwa postanowienia, wskazując na konieczność uzyskania dodatkowych materiałów dowodowych lub zeznań świadków wyjaśniających kwestię faktycznej daty przedmiotowej rozbudowy. W dniu [...] stycznia 2010r. PINB decyzją nr [...] zobowiązał Panią Z. J. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego Po wyroku WSA w Białymstoku PINB wydał zaś ponownie postanowienie nakazujące przedłożenie oceny technicznej, dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego. Dokumentacja ta została przez inwestorkę dostarczona. Na podstawie zeznań świadków oraz pisma Starosty Ł. z dn. [...] listopada 2010r., organ stwierdził że inwestorka dokonała samowolnej rozbudowy pomiędzy rokiem 1998 i 2009, a więc w okresie obowiązywania aktualnej ustawy Prawo budowlane z 1994r. W związku z tym ustaleniem oraz brakiem pozwolenia na budowę, organ l instancji postanowieniem z [...] maja 2011r., nr [...], nakazał Pani Z. J. wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego oraz przedłożenie dokumentacji wymaganej na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zobowiązana dostarczyła wymagane dokumenty i w związku z tym w dniu [...] października 2011r. PINB wydał postanowienie nr [...], w którym ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na spornej działce nr [...] w kwocie 50 000 zł. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2011r. [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne a WSA w Białymstoku, wyrokiem z dnia 27 marca 2012r., sygn. akt II SA/Bk 34/12 oddalił skargę na to postanowienie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2010r. i decyzją z [...] czerwca 2012r., nr [...], uchylił decyzję ostateczną z [...] stycznia 2010r. oraz umorzył postępowanie w sprawie, prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dn. 24.10.1974r. Prawo budowlane. Następnie PINB postanowieniem z [...] czerwca 2012r.,nr [...], ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] we wsi J. M. [...], gm. Ś. w kwocie 50.000 zł Utrzymując to postanowienie w mocy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko, że budynek mieszkalny został rozbudowany pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz że został on rozbudowany samowolnie. Zdaniem organu w sprawie została prawidłowo zastosowana procedura legalizacyjna zawarta w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz prawidłowo ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej. Skargę na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Pan A. Z., wnosząc o jego uchylenie oraz o wydanie nakazu rozbiórki przybudówki i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Podniósł, że w odpowiedzi na wezwanie organu zawarte w postanowieniu z [...] maja 2011r. Pani Z. J. przedłożyła podejrzaną decyzję PINB w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009r., wydaną z dwuletnim wyprzedzeniem, której to decyzji on nie otrzymał. Podniósł też zarzut naruszenia przepisu art. 24 §1 kpa. Zdaniem Skarżącego sporządzane w tej sprawie przez Pana J. K. opinie techniczne wykazują rozbieżności i nie są wiarygodne. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla rozbudowanego budynku mieszkalnego. Podkreślenia wymaga, że powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie – zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki – art. 48 w/w ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. W art. 49 Prawa budowlanego, stanowiącym kontynuację przepisu art. 48, została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar – art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. IISA/Lu 501/2005), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem Sądu – wątpliwości, że rozbudowa budynku mieszkalnego (opisanego w postanowieniu) była samowolą budowlaną. Jak bowiem ustaliły organy obu instancji, inwestorka nie dysponowała w okresie realizacji przedmiotowego obiektu ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (okoliczność bezsporna). W konsekwencji, organy prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20.01.2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżąca korzystała poprzez wypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu, przedłożone przez inwestorkę organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy, gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, został sporządzony przez osobę upoważnioną, nadto skarżąca złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie jest skuteczny w tym postępowaniu zarzut Skarżącego dotyczący decyzji PINB w Łomży z [...] sierpnia 2009r. Jeśli istotnie Skarżący był stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie została mu doręczona decyzja, może podjąć odpowiednie działania mające na celu wznowienie postępowania w tamtej sprawie. Kwestia ta nie może zaś być rozstrzygana w sprawie niniejszej. Organ prawidłowo obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej, uwzględniając przepisy art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Jeśli inwestorka spełniła przesłanki do zastosowania wobec niej postępowania legalizacyjnego, to brak jest podstaw, by z pominięciem tej procedury nakazać jej rozbiórkę obiektu. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo – powykonawczej, zaś w niniejszej sprawie dwie w/w przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zostały spełnione. Sąd nie stwierdził też, aby uchybiono przepisom prawa procesowego. Nie jest zwłaszcza zasadny zarzut naruszenia art. 24 §1 kpa, którego Skarżący upatruje w braku wiarygodności opinii technicznych wykonywanych w tej sprawie przez pracownika Urzędu Gminy Ś. – J. K. Wydanie w sprawie dwóch odmiennych, czy nawet sprzecznych opinii, samo w sobie nie stanowi podstawy do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Przesłanki wyłączenia pracownika organu zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 24 §1 kpa. Jednak ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze Skarżący nie wykazał zaistnienia którejkolwiek z tych przesłanek. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm).