II SA/Bk 700/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi O. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na firmę O. na B. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia dwustronnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że podczas kontroli w dniu [...] listopada 2015 r. w Oddziale Celnym w B. samochodu marki S. nr rej. [...] wraz z naczepą nr rej. [...], którymi wykonywano przewóz drogowy z Białorusi do Polski stwierdzono brak w pojeździe wymaganego zezwolenia dwustronnego na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, co stanowi naruszenie L.p. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), dalej: u.t.d. Organ wyprowadził obowiązek posiadania w pojeździe takiego zezwolenia z art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. oraz przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz przewóz kabotażowy (Dz. U. z 2015 r, poz. 491 ze zm.). Nie stwierdził także przesłanek z art. 92c u.t.d. uzasadniających przyjęcie, że ukarany nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Decyzja pierwszoinstancyjna została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, bowiem - zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego - strona nie ustanowiła skutecznie pełnomocnika do doręczeń w kraju, zaś takim pełnomocnikiem nie może być osoba prawna. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o umorzenie postępowania. Wskazała, że w momencie kontroli kierowca okazał kontrolującym ważne zezwolenie [...] No [...] na przeprowadzenie transportu. Firma wskazała, że w momencie kontroli pojazd pozostawał w punkcie celnym w B., zatem kontrola nie odbyła się jeszcze na terenie Polski. Natomiast w dniu [...] listopada 2015 r. z samego rana kierowca okazał zezwolenie [...] nr [...] na dokonanie transportu z Republiki Białorusi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co wskazuje na dokonanie transportu na podstawie ważnego zezwolenia. Wskazała też, że wbrew twierdzeniom, które znalazły się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, skorzystała ona z prawa do złożenia wyjaśnień, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 344/16 stwierdził, że stanowisko organu jest prawidłowe i oddalił skargę, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi kasacyjnej i wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. w sprawie II GSK 5323/16 uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zobowiązał również organ odwoławczy do uwzględnienia oceny prawnej, zgodnie z którą odwołanie zostało wniesione w terminie. W międzyczasie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. organ pierwszej instancji dokonał sprostowania uzasadnienia swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w ten sposób, że zamiast sformułowania "Strona nie nadesłała żadnych wyjaśnień w wyznaczonym terminie", powinno być "Strona nadesłała wyjaśnienia w wyznaczonym terminie, w których kwestionuje fakt dokonania wykonywania przewozu z nieprawidłowym zezwoleniem". Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny i prawny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i podzielił jego ocenę prawną uznając zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną za zgodną z prawem. Organ odwoławczy powołał treść art. 28 ust. 1 u.t.d. o następującym brzmieniu: "wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej". Następnie przytoczył również treść art. 28a oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d., jak też treść § 4 ust. 1 pkt 1- 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 03.04.2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz przewóz kabotażowy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 491) i wyjaśnił, że z regulacji tych wynika, iż o rodzaju zastosowanego zezwolenia decyduje rodzaj wykonywanego przewozu, w szczególności skąd/dokąd wykonywany jest przewóz. W sprawie ustalono, że wykonywany przez firmę O. przewóz międzynarodowy z Białorusi do Polski środkiem transportu zarejestrowanym w Białorusi wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 28 u.t.d. tj. zezwolenia na przewóz dwustronny. Natomiast kierowca w trakcie kontroli okazał zezwolenie na przewóz międzynarodowy do/z państwa trzeciego. Nie było to zezwolenie wymagane w wykonywanym przewozie, zatem uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, zgodnie z treścią L.p. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, choć ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy, nie ma charakteru absolutnego. Przypadki uwolnienia się od tej odpowiedzialności przewidziano w art. 92c u.t.d. Nie zachodziły one w przedmiotowej sprawie, jak też na takie okoliczności nie powoływał się skarżący. Organ odwoławczy wywiódł, że bezzasadny pozostaje argument o przeprowadzeniu kontroli poza terytorium RP, bowiem przejście graniczne w B. znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na drodze krajowej nr [...]. Także zarzuty, jakoby kontrola została dokonana przed rozpoczęciem przewozu, nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie stwierdzono stan niezgodny z prawem, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego firma O., która zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez zaniechanie dokładnego i wyczerpującego rozważenia stanu faktycznego sprawy, a także zaniechanie wyprowadzenia prawidłowych i zgodnych z zasadami doświadczenia życiowego oraz praktyki obrotu wniosków, co przyniosło skutek w postaci błędnego przyjęcia, iż kierowca nie przedstawił podczas kontroli wymaganego zezwolenia "na przewóz dwustronny" a wyłącznie zezwolenie na przewóz "do/z państwa trzeciego" nr [...] nr [...]. Tymczasem, zdaniem skarżącej strony, po omyłkowym przedstawieniu zezwolenia na przewóz "do/z państwa trzeciego" kierowca - nie opuszczając przejścia granicznego i niedługo po rozpoczęciu kontroli - przedstawił wymagane ważne zezwolenie "na przewóz dwustronny" nr [...]; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28a ust. 3 w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 6 u.t.d. w zw. z Lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary administracyjnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego ważnego zezwolenia w sytuacji, gdy kierowca okazał służbom odpowiednie zezwolenie podczas stałego pozostawania w ich dyspozycji podczas kontroli na przejściu granicznym; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z Lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które powinno być sankcjonowane, ma miejsce także w momencie odbywania kontroli granicznej na przejściu granicznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które może być sankcjonowane, ma miejsce dopiero w momencie opuszczenia przejścia granicznego i odbywania przez przewoźnika dalszego przejazdu przez terytorium kraju z bezpośrednim zamiarem przemieszczania się do punktu przeznaczenia przewozu rzeczy. Skarżąca firma podkreślała, że kierowca kontrolowanego w dniu [...] listopada 2015 r. samochodu wraz z naczepą przedstawił w trakcie kontroli zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nr [...](oznaczone jako zezwolenie na przewóz "do/z państwa trzeciego"), po czym - nie opuszczając miejsca kontroli, tj. znajdującego się na granicy państwa Oddziału Celnego w B. - przekazał służbom kontrolnym kolejne zezwolenie nr [...] (oznaczone jako zezwolenie "na przewóz dwustronny"). Zezwolenie nr [...] nie było kwestionowane przez kontrolujących. W trakcie postępowania firma w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. przesłała wyjaśnienia wskazując, iż właściwe zezwolenie na dokonanie przewozu dwustronnego nr [...] zostało dostarczone organom celnym podczas kontroli. W jej ocenie, samochód wraz z naczepą oraz kierowca pozostawali przez cały czas do dyspozycji kontrolujących, zaś kierowca omyłkowo okazał kontrolującym zezwolenie nr [...] na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy "do/z państwa trzeciego", zaś po zorientowaniu się w pomyłce – nie opuszczając przejścia granicznego - okazał właściwe dla zamierzonego przewozu i ważne zezwolenie "na przewóz dwustronny" nr [...]. Wynika to z wyjaśnień w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., a także z odwołania, jednakże w tym zakresie organ odwoławczy do zarzutów się nie odniósł. Skarżący podkreślał konsekwentnie, że kiedy kierowca okazał zezwolenie dwustronne cały czas trwała kontrola, zatem brak jest podstaw do zastosowania spornej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego, rozumienie treści przepisów u.t.d., w tym w szczególności art. 28 ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d., w sposób dopuszczający możliwość zastosowania w opisanej sytuacji sankcji wypacza właściwy cel, dla jakiego przepisy te ustanowiły rygor posiadania zezwolenia na międzynarodowy przewóz rzeczy. Powodem, ze względu na który ustawa statuuje wymóg dysponowania zezwoleniem, jest umożliwienie weryfikacji podmiotów ubiegających się o możliwość wykonywania przewozu międzynarodowego przez ministra właściwego do spraw transportu, a następnie umożliwienie służbom identyfikacji tego podmiotu. Tymczasem w sytuacji, gdy przewoźnik co prawda pierwotnie przedstawia omyłkowe zezwolenie, jednak niedługo potem, nie opuszczając granicy, legitymuje się prawidłowym dokumentem spełniającym wszystkie wymogi, wskazane cele regulacji statuujących obowiązek posiadania zezwolenia są zachowane i nie powinny powodować obciążenia przewoźnika dodatkową karą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1907; dalej jako: u.t.d.) wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę poza granicami państwa polskiego (na terenie wskazanym w przepisie) co do zasady wymaga zezwolenia właściwego ministra, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Przy czym według regulacji art. 28 a ust. 1 tej ustawy, tenże zagraniczny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wypełnić blankiet właściwego zezwolenia najpóźniej przed wjazdem pojazdu samochodowego, którym przewóz jest dokonywany, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaś zgodnie z ust. 3 kierujący pojazdem ma obowiązek posiadania zezwolenia w pojeździe i okazywania go na żądanie uprawnionych osób. Taka regulacja prawna obowiązywała zarówno w dacie zdarzenia (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2015 r.), dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] stycznia 2016 r.), jak i – mimo zmian w ustawie – w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2017 r.), te bowiem przepisy nie zostały zmienione. W sprawie niniejszej niesporny był obowiązek posiadania przez skarżącego zezwolenia na przewóz dwustronny. Wynikał on z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 491) oraz umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polski a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku 20 maja 1992 r. (M.P. 2001.46.743). Skarżący nie kwestionował tego obowiązku, natomiast spór w sprawie obejmuje czas i miejsce, w jakim zezwolenie powinno być okazane aby czyniło zadość wymogom prawa. W szczególności, czy winno być okazane w momencie wjazdu na przejście graniczne, czy ostatnim momentem okazania był czas opuszczenia przejścia granicznego. W ocenie Sądu nie sposób podzielić tezy skarżącego prezentującego to ostatnie stanowisko i zarzutów skargi, iż sankcja wynikająca z załącznika nr 3 pkt. 3.1 u.t.d. (za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia) może mieć miejsce wówczas, gdy kierujący pojazdem nie posiada tego zezwolenia i nie okazuje go w momencie opuszczania przejścia granicznego, bowiem dopiero w tym momencie pojazd znajduje się na terytorium RP. W rozumieniu skarżącego wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Polski rozpoczyna się z momentem opuszczania przejścia granicznego, zatem przeprowadzona na przejściu granicznym kontrola pojazdu nie stanowi kontroli pojazdu, który wjechał na terytorium RP, zatem nie może, na jej skutek, zostać nałożona sankcja na podstawie załącznika nr 3 pkt. 3.1 do ustawy o transporcie drogowym. Nie podzielając toku rozumowania skarżącego podkreślić należy, iż art. 28 a ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźnika obowiązek wypełnienia blankietu zezwolenia dotyczącego danego pojazdu "najpóźniej przed wjazdem na terytorium RP" a z mocy ust. 3 cytowanego przepisu kierujący pojazdem jest obowiązany po pierwsze: posiadać w pojeździe, po drugie – okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet wymaganego zezwolenia. Jak stanowi końcowe zdanie cytowanego przepisu: "W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia". Zatem zezwolenie winno być okazane na żądanie organu uprawnionego podczas kontroli. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że na żądanie kontrolującego funkcjonariusza celnego kierowca pojazdu okazał zezwolenie na przewóz do/lub z państwa trzeciego [...], podczas gdy wymagane było zezwolenie na przewóz dwustronny [...]. Sporządzono protokół kontroli drogowej w OC B. ze wskazaniem stwierdzonego uchybienia, który podpisał kierowca pojazdu składając wyjaśnienie i będąc przesłuchany w charakterze osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia. Wymagane zezwolenie na przewóz dwustronny kierowca miał obowiązek przedstawić do czasu zakończenia kontroli. Stanowisko to pozostaje zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (vide wyroki w sprawach: II GSK 1316/14 z dnia 17 września 2015 r.; II GSK 1767/14 z dnia 25 września 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl., powoływanej dalej w skrócie CBOSA ). Skoro kontrola odbywała się na przejściu granicznym, to blankiet zezwolenia winien być wypełniony przed wjazdem na przejście graniczne i okazany na przejściu granicznym na wezwanie uprawnionego funkcjonariusza, który przystąpił do kontroli. Niczym nie została poparta teza skarżącego, że przejście graniczne nie znajduje się na terytorium RP a wjazd na terytorium Polski rozpoczyna się w momencie opuszczania przejścia granicznego z zamiarem kontynuowania transportu. Zasadnie uznał organ, że przejście graniczne znajduje się na terytorium RP, usytuowane jest na drodze krajowej nr 65 zgodnie z regulacją ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., zatem kontrolujący miał prawo żądania okazania zezwolenia na przewóz dwustronny ze skutkami wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzić należy, wbrew stanowisku skarżącego, że wymagane zezwolenie nie zostało w czasie kontroli okazane. Nie można podzielić toku rozumowania skarżącego zaprezentowane w skardze, iż wymagane zezwolenie okazano, bowiem kierowca pozostawał przez cały czas na przejściu granicznym i po kilku godzinach okazał ważne zezwolenie [...] na wykonywanie przewozu dwustronnego. Zdaniem skarżącego w zaistniałej sytuacji kontrola przez cały czas trwała, pojazd nie wjechał jeszcze na terytorium RP, kierowca ostatecznie okazał właściwy dokument, zatem sankcje nałożono z naruszeniem prawa. Nie negując faktu ewentualnego dostarczenia kierowcy prawidłowego, wymaganego zezwolenia na przewóz dwustronny co umożliwiło dalsze kontynuowanie przejazdu, należy zauważyć, iż okazanie tego drugiego (właściwego) dokumentu nie nastąpiło podczas kontroli, a po jej zakończeniu. Nie mogło więc wywołać oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. W literaturze przedmiotu uznaje się, że kontrola rozpoczyna się w momencie okazania kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wraz z podjęciem pierwszej czynności, zaś kończy z chwilą przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu kontroli (vide wyroki w sprawach: II GSK 1344/10 z dnia 16 grudnia 2011 r.; II GSK 734/13 z dnia 23 lipca 2014 r.; II GSK 1764/14 z dnia 25 września 2015 r., CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko. Jak wyżej zauważono, do czasu zakończenia kontroli, spisania protokołu i przedstawienia go kierowcy co potwierdził podpisem, wymagane zezwolenie nie zostało okazane. Protokół kontroli w załączniku zawiera opis stwierdzonego naruszenia i stwierdzenie okazania przez kierowcę zezwolenia nr [...] na przewóz drogowy do/lub z państwa trzeciego. Zatem podczas kontroli prawidłowy dokument nie został okazany; kierujący pojazdem nie okazał go na wezwanie kontrolującego, gdyż posiadał inne zezwolenie ([...]). Z mocy cytowanego wyżej przepisu art. 28 a ust. 3 in fine – w przypadku nieokazania podczas kontroli dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. To zaś skutkuje sankcją zastosowaną w sprawie. Podkreślić trzeba, że ewentualne późniejsze dowiezienie właściwego zezwolenia i okazanie go funkcjonariuszom nie zmienia stanu faktycznego wyczerpującego przesłanki art. 28 i 28 a ust. 1-3 u.t.d. Sam fakt pozostawania pojazdu i kierowcy na przejściu granicznym (po sporządzeniu protokołu kontroli) nie spowodował dalszego trwania kontroli rozpoczętej o godzinie 0:25 dnia [...] listopada 2015 r., jak błędnie uważa skarżący. Zarzuty skargi pozostają niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani zasad i procedury administracyjnej. Również nie budzi wątpliwości Sądu ocena organu co do braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 92 c ustawy o transporcie drogowym umożliwiającym odstąpienie od ukarania przewoźnika w związku z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ dostatecznie uzasadnił te okoliczności czyniąc z urzędu stosowną ocenę. Skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zmianami).