II SA/Bk 703/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 października 2024 r. Nr SKO.402/4/2024 w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym p o s t a n a w i a odrzucić skargę. , Postanowieniem z 16 września 2024 r., nr PRGiOR.6331.1.2023.E.K, Burmistrz J. orzekł wobec J. S. sprawie wykonania zastępczego obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży postanowieniem z 8 października 2024 r., nr SKO.402/4/2024, uchyliło ww. postanowienie i orzekło o odstąpieniu od zastosowania w stosunku do J. S. środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Gmina J., działając przez przedstawiciela - Burmistrza J., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę SKO w Łomży wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z kolei, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym prawem trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli pochodzi ona od strony, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W przeciwnym przypadku dopuszczenie organu do udziału w sprawie nadawałoby mu dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. W nauce prawa, jak i w orzecznictwie, podkreśla się niedopuszczalność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2012 r., II SA/Rz 1036/11; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego organ administracji właściwy do orzekania w pierwszej instancji w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie skargę na postanowienie SKO w Łomży wniosła Gmina J., której Burmistrz wydał w toku postępowania administracyjnego postępowanie w pierwszej instancji. Wobec tego stwierdzić należy, że skargę na postanowienie Kolegium wniósł podmiot występujący w postępowaniu administracyjnym w roli organu administracji publicznej pierwszej instancji, czyli podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności procesowej. W zakresie, w jakim strona skarżąca wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest uprawniona do reprezentowania interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., a którego istnienie warunkuje wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe skarga Gminy J. złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W ocenie sądu taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi na podstawie przepisów prawa uprawnienia do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia), wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ orzekający w pierwszej instancji doprowadziłoby do wadliwej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające na dwóch szczeblach w tej samej sprawie. Nie do przyjęcia jest więc stanowisko, wedle którego organ może zajmować różną pozycję: raz jako organ orzekający w sprawie – wydający decyzję, innym razem jako strona postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Oznacza to, że organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienia NSA: z 10 listopada 2017 r., I OSK 1873/17 oraz z 31 marca 2022 r., III OSK 611/22). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego obowiązku orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku postępowania zarówno zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. W sytuacji wydania rozstrzygnięcia jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą jego wydania. W konsekwencji jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji (postanowienia) sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 711/23). Burmistrz J., wydając rozstrzygnięcie, działał jako organ administracji publicznej pierwszej instancji na podstawie przyznanych mu przez prawo kompetencji, a nie jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Wobec tego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Gmina J. nie posiada uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sama rozstrzygnęła w pierwszej instancji. Rozstrzygnięta przez nią sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego podlegającego ochronie w tym postępowaniu. Wobec tego organ ten nie ma prawa kwestionowania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji przed sądem administracyjnym. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł jak w sentencji.