III OSK 611/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1512/21 o odrzuceniu skargi Prezesa Sądu Okręgowego [...] na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1512/21, odrzucił skargę Prezesa Sądu Okręgowego [...] na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Zarówno w nauce prawa, jak i w orzecznictwie przesądzona została niedopuszczalność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Zatem organ administracji publicznej właściwy do orzekania w I instancji w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu Okręgowego [...] przedmiotem skargi uczynił decyzję wydaną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 , dalej "u.d.i.p."), przez Prezesa Sądu Apelacyjnego [...]. W niniejszej sprawie zatem skargę na decyzję organu II instancji wniósł podmiot występujący w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie udostępnienia informacji publicznej w roli organu administracji publicznej I instancji, czyli podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności procesowej. W zakresie, w jakim skarżący wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 P.p.s.a., którego istnienie warunkuje wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów, skarga Prezesa Sądu Okręgowego [...] złożona w sprawie jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Prezes Sądu Okręgowego [...], który złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 50 ust. 1 i 2 (powinno być § 1 i 2) P.p.s.a., poprzez ustalenie, ze Prezesowi Sądu Okręgowego [...] nie przysługuje skarga na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 2. art. 58 ust. 1 i 2 (powinno być § 1 i 2) P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi Prezesa Sądu Okręgowego na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty Prezes Sądu Okręgowego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Następnie wyjaśnić należy, że cechą charakterystyczną postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed tym sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Zgodnie bowiem z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zostać uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 527/12; z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II OSK 2550/16). Tym samym przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie posiada organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji. Organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. W niniejszej sprawie Prezes Sądu Okręgowego wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie wniósł skargę na decyzję kasatoryjną Prezesa Sądu Apelacyjnego [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi na podstawie przepisów prawa uprawnienia do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ orzekający w pierwszej instancji doprowadziłoby do wadliwej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające na dwóch szczeblach w tej samej sprawie. Nie do przyjęcia jest więc stanowisko, wedle którego organ może zajmować różną pozycję: raz jako organ orzekający w sprawie - wydający decyzję, innym razem jako strona postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Oznacza to, że organ, który organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1873/17). W niniejszej sprawie, Prezes Sądu Okręgowego, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, działał jako organ administracji publicznej pierwszej instancji, na podstawie przyznanych mu przez prawo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Tym samym nie ma uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym. W konsekwencji, Prezes Sądu Okręgowego nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygnął w pierwszej instancji. Rozstrzygnięta bowiem przez niego sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego podlegającego ochronie w tym postępowaniu. Tym samym, organ ten nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przed sądem administracyjnym. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z uwagi na brak legitymacji procesowej Prezesa Sądu Okręgowego do wniesienia skargi. Podniesione zarzuty naruszenia art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 P.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.