II SA/Bk 707/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy wykreślenia dotychczasowego właściciela i wpisania samoistnego posiadacza oraz umorzenia postępowania oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. M. P. w dniu 24 kwietnia 2015 r. wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego w S. o wpisanie go jako samoistnego posiadacza nieruchomości o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 11,61 ha, położonych w obrębie 0010 w M. Uzasadniając ten wniosek podał, że grunty te od 1997 r. znajdują się w jego wyłącznym posiadaniu, zaś wcześniej po 1977 r. znajdowały się w posiadaniu jego ojca. Za okres tego posiadania opłacane były podatki rolne, jak też pobierane były dopłaty z ARiMR. Podniósł, że organ ewidencyjny bezpodstawnie wykazał w ewidencji gruntów prawa do spadku po zmarłej N. B. - właścicielce ww. gruntów, osobom nie mieszkającym w Polsce. Informacyjnie podał, że do Sądu Rejonowego w B. w dniu [...] marca 2014 r. wpłynęła sprawa z jego wniosku o zasiedzenia tych gruntów (sygn. akt [...]). Wnioskodawca zasygnalizował, że gdyby Starosta S. miał wątpliwości co do zakresu jego żądania, to zamiennie wnosi o przywrócenie w rejestrze gruntów wpisu własności na rzecz N. B. (uprz.: J.). Żądanie w tym zakresie zostało podtrzymane w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. W odpowiedzi na ten wniosek, Starosta S. w dniu [...] maja 2015 r. udzielił pisemnej odpowiedzi, podając że dopiero wyrok w sprawie o zasiedzenie będzie podstawą ujawnienia nowego stanu prawnego dla tych działek. W piśmie tym podano, że właścicielem działek na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B., sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się N. B., natomiast na podstawie postanowienia tego Sądu z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...] o nabyciu po niej spadku współwłaścicielami na podstawie ustawy stali się syn B. J., córka H. K., syn A. K. i syn J. K. w udziale 1/4 części każde. Od tej odpowiedzi M. P. wniósł pismo zatytułowane jako "odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015 r." W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, iż dopiero rozstrzygnięcie w sprawie o zasiedzenie będzie podstawą ujawnienia zainteresowanego w operacie ewidencyjnym. Organ ten nakazał rozpatrzyć wniosek stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. Marginalnie podano, że kwestia ewentualnego zasiedzenia będzie kolejnym, następnym zdarzeniem prawnym mającym wpływ na ustalenie stanu prawnego działek. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wpisania M. P. jako samoistnego posiadacza ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówiono dokonania wnioskowanego wpisu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepisy z zakresu geodezji i kartografii przyznają priorytet prawu własności jako najsilniejszemu ze wszystkich praw podmiotowych o charakterze rzeczowym. Ponadto podał, że posiadanie nie jest stanem prawnym, lecz faktycznym który nie może być oceniany jako prawo rzeczowe. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. P. i zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 11, 12, 104, 107 § 1 i 3, 138 § 2 zd. 2 K.p.a.; - art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 2 lit. b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazując na te naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie co do istoty. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie wydał decyzji co do istoty sprawy w przedmiocie całości wniosku, albowiem nie orzekł o wykreśleniu osób obecnie figurujących w ewidencji gruntów i przywróceniu poprzedniego bezspornego wpisu – N. B. Organ odniósł się jedynie do wniosku dotyczącego wpisania jego osoby jako posiadacza samoistnego. Wspomniał jedynie w uzasadnieniu, że nie znalazł podstaw do wykreślenia spadkobierców N. B. Nie uzasadnił jednak z czego wywodzi bezsporne prawo własności tych spadkobierców. Odwołujący podkreślił, że wnosił przede wszystkim o wykreślenie spadkobierców, a następnie o ewentualne wpisanie jego jako posiadacza samoistnego lub przywrócenie wpisu na rzecz N. B. Nadto zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów złożonych w sprawie, przede wszystkim zaświadczenia o opłacaniu podatków oraz wyjaśnień strony złożonych przy odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Zdaniem odwołującego rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji nie wziął pod uwagę stanowiska organu odwoławczego. Organ odwoławczy wprost wskazał, że nie podziela stanowiska zgodnie z którym dopiero rozstrzygnięcie w sprawie o zasiedzenie będzie podstawą do ujawnienia odwołującego w operacie ewidencyjnym, zaś kwestia ewentualnego zasiedzenia będzie kolejnym, następnym zdarzeniem prawnym mającym wpływ na ustalenia stanu prawnego działek. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę następstw utrzymania zaskarżonego wpisu w ewidencji, tj. pozbawienia odwołującego możliwości opłacania podatków, wreszcie ewentualnej możliwości zbycia przedmiotowych nieruchomości przez osoby wpisane do ewidencji na rzecz osób trzecich w sytuacji niezakończonej jeszcze sprawy o zasiedzenie gruntów, pozbawiając tym samym odwołującego jakiejkolwiek ochrony prawa posesoryjnego i powodując możliwe szkody w stanie jego posiadania. Odnośnie rażącego naruszenia prawa materialnego odwołujący wywiódł, że naruszenie to polega na wpisaniu spadkobierców N. B. jako właścicieli przedmiotowych nieruchomości podczas, gdy toczy się proces o zasiedzenie. Odwołujący wywiódł, że okres bezspornego prawa własności N. B. zakończył się 31 grudnia 1977 r. kiedy to wyjechała do A. i z tą datą zaczął biec okres zasiedzenia spornych gruntów na rzecz jego ojca a następnie na jego rzecz. Jako, że postanowienie sądu o zasiedzeniu ma charakter deklarotoryjny, zatem skutek prawny nabycia własności nastąpi w dniu 31 grudnia 2007 r. Nie można zatem stwierdzić, że spadkobiercy N. B. nabyli z dniem jej śmierci, tj. z dniem 30 lipca 2011 r. własność przedmiotowych gruntów, albowiem w tej dacie zakończył się już okres biegu zasiedzenia na rzecz odwołującego. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem sprawy jest żądanie wpisania w ewidencji gruntów w miejsce obecnych współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] nowego podmiotu w postaci odwołującego jako samoistnego posiadacza, ewentualnie przywrócenia zapisu na rzecz nieżyjącej właścicielki N. B. w miejsce ujawnionych w rejestrze jej spadkobierców. Organ I instancji rozpatrzył jedynie pierwszy wniosek. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, albowiem wnioskodawca nie miał przymiotu strony. Organ wywiódł, że nie przedstawił on dokumentów stwierdzających przysługiwanie mu jakichkolwiek praw do przedmiotowych gruntów. Wskazał natomiast na zawisłe przed sądem cywilnym postępowanie o zasiedzenie. Oznaczało to, że w dniu orzekania przez organ ewidencyjny nie legitymował się dokumentami z których wynikałoby dla niego prawo własności przedmiotowych działek, a tym samym nie był stroną zawnioskowanego postępowania. Posiadał jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Nie wystarczy wnieść podanie we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Jeżeli wnioskodawca nie mógł wykazać się przysługującym prawem do gruntów w sposób prawem przewidziany, to nie przysługiwał mu przymiot strony w kwestionowaniu wpisów w ewidencji gruntów ze względu na brak interesu prawnego. Przysługiwanie prawa do nieruchomości lub jej wydzielonej części nie może wynikać z samego oświadczenia o posiadaniu gruntów, opłacaniu podatku rolnego, czy też pobieraniu dopłat z ARiMR za użytkowane grunty. Nie można kwestionować danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jakichkolwiek osób ujawnionych w tej ewidencji, jeżeli podmiot kwestionujący te dane, nie wykazał poprzez stosowne udokumentowanie przysługiwania mu praw do przedmiotu, którego dane te dotyczą. Organ odwoławczy wywiódł, że co prawda nie ma przeszkód do ujawnienia w ewidencji gruntów innych osób, jeżeli tylko sprawują faktyczne władztwo nad daną nieruchomością (działką ewidencyjną). Chodzi tu przede wszystkim o posiadaczy zależnych o jakich mowa w art. 336 K.c., a więc takich, którzy władają rzeczą w oparciu o umowę obligacyjną (np. dzierżawę) lub rzeczową (np. użytkowanie). Wszelkie umowy obligacyjne jak i rzeczowe zawiera się wyłącznie z właścicielem nieruchomości, w przeciwnym razie nie odnoszą one skutku prawnego. W tym stanie faktycznym, jeżeli dla danej działki ewidencyjnej znany jest właściciel, to on winien figurować w ewidencji gruntów. Stabilność zapisu stanu prawnego wynikającego z prawomocnych dokumentów jest wartością szczególnie istotną w państwie prawa, powodując tym samym zaufanie obywateli do organów państwa. Powoływanie się przez odwołującego na dowody uiszczania podatku rolnego za użytkowane grunty zarówno przez jego ojca, jak i przez siebie samego nie mogą stanowić podstawy władania nieruchomością, ani tym bardziej bezsporności tego stanu. Jak bowiem wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro odwołujący, jak i jego ojciec nie był nigdy ujawniony w tej ewidencji jako właściciel bądź władający, to nie mogli ważnie być obciążeni płatnością podatku rolnego. Samowolne płacenie podatku rolnego nie dowodzi bezspornego władania nieruchomością, ale stanowi co najwyżej aspirację do takiego władania. Tym samym, fakt opłacania zobowiązań podatkowych związanych z nieruchomością nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania władającym gruntem w rozumieniu § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Końcowo organ odwoławczy podał, że alternatywne żądanie w zakresie ewentualnego przywrócenia w rejestrze gruntów dotychczasowego wpisu własności na rzecz N. B. nie ma podstaw prawnych, albowiem tego typu postępowania nie zawiera zarówno ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne ani też rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną, czego wprost dotyczyło żądanie odwołującego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M. P. i zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym z jakich przyczyn innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 8 K.p.a., poprzez niezgodne z prawem działanie organów; - art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony; - art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpis na rzecz ostatniego bezspornego właściciela przedmiotowych gruntów nie mieści się w pojęciu "aktualizacji wpisu" w ewidencji na wniosek władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania; - art. 20 ust. 2 lit. b ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na tym, że organ nie uznał prawa posiadania samoistnego nieruchomości jako prawa podlegającego ujawnieniu w ewidencji, co pozostaje również w sprzeczności z art. 172 K.c. i n. oraz art. 336 K.c. i n. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiódł, że jako posiadowi samoistnemu przysługuje mu przymiot strony w sprawie niniejszej. Świadczy o tym treść art. 20 ust. 2 pkt 1b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne a to z kolei oznacza, że postępowanie nie mogło być umorzone. Podał, że na chwilę obecną spełnia przesłanki posiadacza samoistnego, stąd wniósł o zasiedzenie przedmiotowych gruntów. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wskazał dlaczego odmówił mu przymiotu posiadacza samoistnego. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że płacenie podatku rolnego nie dowodzi bezspornego władania nieruchomością. Nadto skarżący zarzucił, że organ ewidencyjny wpisując spadkobierców N. B., nie biorąc pod uwagę informacji, że trwa postępowanie o zasiedzenie, przesądził ich prawo własności do spornych gruntów, do czego nie jest uprawniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony skargą akt (np. postanowienie, decyzja administracyjna) narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, sąd administracyjny uchyla (kasuje) go, co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia, iż akt nie narusza prawa w stopniu mogącym wpływać na jego treść, skarga podlega oddaleniu (art. 145 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach sprawy administracyjnej oznacza, iż sąd ocenia legalność działań administracji publicznej podejmowanych tylko w tej sprawie. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego skargą aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawało wyjaśnienie, czy organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne na mocy art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a, uważając, że skarżący nie posiadał, od początku, przymiotu strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. Art. 28 k.p.a stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny skarżący powinien wywieźć (jak słusznie stwierdził organ II instancji) z normy prawa materialnego. W tym przypadku skarżący powinien wykazać, że jest podmiotem uprawnionym do żądania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, a uprawnienie to wynika z posiadanych przez niego dokumentów, które potwierdzą nowy stan prawny, nie znany dotychczas organowi ewidencyjnemu. Zasadnie organy uznały, iż operat ewidencyjny posiada charakter deklaratoryjno-techniczny, a zmian danych ewidencyjnych dokonuje się wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające te zmiany. Organ administracji w postępowaniu o dokonanie zmian nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu, o zasięgu prawa własności, czy też prawidłowości tytułów prawnych, będących podstawą wpisu. O charakterze prawnym ewidencji rozstrzyga m.in. przepis art. 26 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ) w myśl którego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych, klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych, budynków, właściciela, jego miejsca zamieszkania i wartość nieruchomości. Właściciele gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy mają obowiązek zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzono, iż z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach NSA o sygnaturach akt: I OSK 84/07, I OSK 350/97, I OSK 1839/10, I OSK 1764/10, I OSK 1628/10 (wszystkie dostępne w internecie cbois.nsa.gov.pl/doc). Wydane, na podstawie art. 26 w/w ustawy, rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ) precyzuje, jakie podmioty mogą być wpisane do ewidencji gruntów i na jakiej podstawie. Z par. 10 wynika, że w pierwszej kolejności zostają wpisane dane właścicieli nieruchomości, a w przypadku " nie ustalenia właścicieli "wpisuje się osoby władające na zasadach samoistnego posiadania. W § 12 rozporządzenia zostały wymienione dokumenty, które stanowią podstawę do wpisów lub zmian wpisów w ewidencji. Wracając do stanu faktycznego sprawy niniejszej, który nie jest sporny, stwierdzić należy, iż organ prawidłowo wpisał aktualnych współwłaścicieli do ewidencji gruntów, ponieważ byli mu znani z treści postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...].02.2015 r. ([...]), którzy nabyli spadek (a więc i grunty rolne ) po poprzedniej właścicielce N. B. Skoro są znani właściciele, to wbrew zarzutom skargi, organ nie miał prawa wpisać do ewidencji skarżącego jako faktycznie władającego gruntami. Sąd nie kwestionuje okoliczności, że skarżący (a poprzednio jego ojciec ) uprawia od wielu lat sporne grunty, lecz w/w przepisy wymagają przedstawienia odpowiednich dokumentów, umożliwiających dokonania zmian podmiotowych w ewidencji gruntów. Skarżący takich dokumentów nie przedłożył. Nie posiada też żadnej umowy dzierżawy z obecnymi właścicielami i z poprzednią właścicielką. Zatem, organ odwoławczy słusznie uznał, że M. P., nie mając żadnego tytułu prawnego do gruntów, nie posiadał przymiotu strony w tymże postępowaniu administracyjnym. Skarżący posiada, niewątpliwie, interes faktyczny (a nie prawny ), co jednak nie wystarcza do uznania go stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Nie zmienia postaci rzeczy okoliczność płacenia podatków za sporne nieruchomości, bowiem tego rodzaju dowody mogą mieć znaczenie w postępowaniu cywilnym o zasiedzenie, lecz nie w postępowaniu administracyjnym o zmianę wpisu w ewidencji gruntów. Organ II instancji słusznie stwierdził, że z w/w przepisów prawa geodezyjnego, nie wynikały dla skarżącego żadne prawa i obowiązki, a zatem nie powinien być uznany za stronę postępowania przez organ I instancji, który zaniechał odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. W aspekcie powyższych wywodów, nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Końcowo należy nadmienić, że dopiero korzystny wynik postępowania cywilnego w przedmiocie zasiedzenia (które, jak podaje skarżący, toczy się przed Sądem Rejonowym w B.) może odmienić sytuację podmiotową w zakresie zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Mając na względzie powyższe, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.