II SA/Bk 708/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2009 r. nr 22/2009 P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w B. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u A. P. choroby zawodowej w postaci jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w stosunku do tej choroby nie można uznać etiologii zawodowej. Czynnikiem etiologicznym jest powtarzający się w długich okresach czasowych ucisk na dłoniową powierzchnię ręki lub częste uderzenia tej części ręki o twarde przedmioty, dźwiganie lub inne urządzenia. W orzeczeniu uznano natomiast etiologię zawodową przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników i zginaczy obu nadgarstków. Na tej podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia choroby zawodowej narządu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. P. i wniosła odwołanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie I – instancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu podano, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, albowiem przed wydaniem orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi – jako jednostka orzecznicza II stopnia, wydał orzeczenie lekarskie w dnia [...] czerwca 2009 r. W orzeczeniu tym również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u A. P. choroby zawodowej. W uzasadnieniu podano, że zarówno brak jest etiologii zawodowej jak i klinicznych objawów martwicy jałowej kości nadgarstka prawego. W oparciu o powyższe orzeczenia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu [...] sierpnia 2009 r. ponownie odmówił stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. W postępowaniu odwoławczym, toczącym się na skutek odwołania A. P. utrzymano w mocy decyzję I – instancyjną (decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2009 r.). Na powyższą decyzję A. P. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] uchylono decyzje obu instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania i nakazano organom inspekcji sanitarnej odniesienie się do zdiagnozowanego schorzenia w postaci przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników zginaczy obu nadgarstków. Rozpoznając sprawę ponownie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. włączył do akt sprawy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o stwierdzeniu u A. P. choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia pochewek ścięgien i zginaczy obu nadgarstków i następnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej układu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości półksiężycowatej prawego nadgarstka (decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]). W uzasadnieniu decyzji powołano się na treść orzeczeń lekarskich a nadto wskazano, że na skutek zmiany przepisów prawa choroba zawodowa w postaci martwicy kości nadgarstka przestała istnieć. Z decyzją tą nie zgodziła się A. P. i złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podała, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie co do zasady są takie same ale ich uzasadnienia są odmienne. Orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. nie poddaje w wątpliwość samego faktu występowania choroby – jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. Neguje natomiast etiologię zawodową choroby. Drugie orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w ogóle neguje fakt wystąpienia takiej choroby. Dlatego też, zdaniem odwołującej się, po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, organy inspekcji sanitarnej powinny przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie. Końcowo podano, że usunięcie powyższego schorzenia z listy chorób zawodowych nie ma znaczenia w sprawie niniejszej, albowiem na datę składania wniosku, choroba ta była uznana za chorobę zawodową. Gdyby organ nie popełnił błędów proceduralnych, jeszcze przed dniem wejścia w życie zmian zostałoby wydane orzeczenie. P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podał, że choroba układu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości półksiężycowatej prawego nadgarstka nie może być uznana za chorobę zawodową, albowiem nie ma podłoża zawodowego. A. P. na powyższą decyzję złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i decyzji organu I instancji oraz orzeczenie o wystąpieniu u niej choroby zawodowej układu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości półksiężycowatej prawego nadgarstka, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z nakazaniem organowi administracyjnemu przeprowadzenie dowodu z opinii lekarza z zakresu ortopedii na okoliczność wykazania czy występuje u niej przedmiotowa choroba i czy ma ona związek z wykonywaną przez nią pracą zawodową. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie wskazała na rozbieżności pomiędzy dwoma orzeczeniami lekarskimi i podniosła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Nadto wywiodła, że wykonywane przez nią prace takie jak masaż oraz zabiegi akupresury wymagały używania dużej siły pochodzącej z nadgarstka dlatego też, zdaniem skarżącej, niezrozumiałym jest brak powiązania choroby z wykonywanymi czynnościami zawodowymi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, iż w obowiązującym stanie prawnym definicja choroby zawodowej ujęta została w art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. nr 21, poz. 94 ze zm.). Przepis ten dodany został ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 825) i obowiązuje od dnia 3 lipca 2009 r., a więc znajdował zastosowanie również na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji. Zgodnie z jego treścią za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wskazując w powołanym przepisie na wykaz chorób zawodowych ustawodawca jednocześnie ustalił w art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia wykazu chorób zawodowych w drodze rozporządzenia. Na podstawie delegacji zawartej w art. 237 § 1 pkt 3 – 6 i § 1¹ Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. Zastąpiło ono wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów, regulujące materię związaną z orzekaniem w przedmiocie choroby zawodowej, z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), które w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie dotyczące choroby zawodowej A. P. zostało wszczęte, kiedy jeszcze obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., tj. w dniu 14 maja 2009 r. Skoro w chwili wszczęcia postępowania obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., stanowiło ono podstawę prawną czynności podejmowanych w dalszym toku postępowania, aż do czasu utraty jego mocy obowiązującej. Zgodnie z ustaloną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ogólną zasadą praworządności (stanowiącą powtórzenie zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też przyjąć należy, że czynności dowodowe dokonane na jego podstawie – orzeczenia lekarskie obu instancji są ważne. Nie można bowiem uznać czynności dowodowych za nieważne tylko z tego względu, że przepisy w oparciu o które zostały podjęte utraciły swą moc. Niemniej jednak, skoro w toku prowadzonego postępowania i przed podjęciem decyzji w przedmiocie choroby zawodowej wskazane rozporządzenie przestało obowiązywać, organy inspekcji sanitarnej obowiązane były uwzględnić w dalszym toku postępowania nowe regulacje. Stosownie do tego, w ocenie Sądu, jako prawidłowe uznać należało, wydanie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, w oparciu o przepisy obowiązującego od dnia 3 lipca 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Jak już wcześniej wskazano, organy administracji publicznej obowiązane są bowiem do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy przy tym również sytuacji gdy, przepisy prawa ulegną zmianie w czasie miedzy wszczęciem postępowania, a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku zachowując jej tożsamość organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeżeli z nowych przepisów nie wynika co innego. Przepis § 11 ust. 1 nowego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podać należy, że skarżąca poddana została badaniu we właściwych jednostkach diagnostycznych pierwszego i drugiego stopnia, tj. P. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w B. oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, w oparciu o które następnie wydane zostały orzeczenia lekarskie, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Istotnie słusznie wskazuje skarżąca, że o ile oba orzeczenia wykluczają zawodową etiologię choroby to ich uzasadnienia są odmienne. O ile orzeczenie P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. nie poddaje w wątpliwość samego faktu występowania choroby – jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka o tyle orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w ogóle neguje fakt wystąpienia takiej choroby. Zgodzić się również należy, ze skarżącą że w takiej sytuacji zasadnym byłoby uzupełnienie materiału dowodowego o kolejne orzeczenie lekarskie. Niemniej jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia wystąpienia choroby i jej zawodowej etiologii byłoby bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy, że o ile martwica kości nadgarstka była objęta wykazem chorób zawodowych zawartym w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. (pkt 19.8) to schorzenie to nie jest już objęte wykazem chorób zawodowych zawartym w załączniku do nowego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie. W pkt 19 załącznika wymienione są następujące choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy: 1. przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki, 2. przewlekłe zapalenie kaletki maziowej, 3. przewlekłe uszkodzenie łękotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej, 4. przewlekłe zapalenie okołostawowe barku, 5. przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej, 6. zmęczeniowe złamanie kości. W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie choroby zawodowej ma znaczenie normatywne, tzn. że za taką można uznać jedynie schorzenie określone w wykazie chorób zawodowych, i to po przeprowadzeniu określonego postępowania zakończonego wydaniem stosownej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r. II OSK 127/07, Lex nr 342633). O tym, jakie schorzenia wywołane pracą w warunkach zagrażających zdrowiu pracowników uznaje się za choroby zawodowe, decyduje ustawodawca, który określa wykaz chorób zawodowych biorąc pod uwagę aktualny stan wiedzy lekarskiej, pozwalający na pewne lub z przeważającym prawdopodobieństwem uznania wykonywania określonej pracy jako przyczyny stwierdzonej choroby. Organy rozstrzygające sprawy dotyczące chorób zawodowych są ścisłe związane wykazem tych chorób co oznacza, że nie mają prawa wypowiadać się co do związku z warunkami pracy tych stwierdzonych chorób, które nie są objęte wspomnianym wykazem (porównaj wyrok SN z 8 grudnia 1976 r., III PR 177/76, Lex nr 14349). W świetle powyższych rozważań należy uznać za bezzasadne zarzuty skargi i to zarówno zarzut dotyczący braku uzupełnienia materiału dowodowego o kolejną opinię lekarską jak i zarzut dotyczący błędnego zastosowania nowego rozporządzenia. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.