II SA/Bk 709/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą odmówiono E. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 1 lipca 2013r. E. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. W. Wójt Gminy S. decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił E. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą niepełnosprawnego syna, który posiada orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodał, że niepełnosprawność dziecka istnieje od czwartego miesiąca życia, a orzeczenie zostało wydane na czas określony do 30 września 2013 r. Wskazał, że pani W. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 12,22 ha, tj. 1,3503 ha przeliczeniowych i w związku z tym podlega z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu w KRUS. W dalszej treści uzasadnienia organ przedstawił treść art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaną w dniu 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), w której uznano, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że podniesiony przez wnioskodawczynię fakt, iż gospodarstwo nie przynosi dochodu nie zmienia okoliczności bycia właścicielem gospodarstwa. Podsumowując organ uznał, że w świetle w art. 17 ust. l w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzją tą nie zgodziła się E. W. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W odwołaniu podkreśliła, że opiekę nad niepełnosprawnym synem sprawuje przez całą dobę. Poinformowała, że syn jest nieuleczalnie chory, ma najcięższą postać padaczki lekoopornej, zespół Westa, nie mówi, nie chodzi, ma wiotkość mięśni, jest karmiony przez gastrostomię, ma duże opóźnienie rozwoju psychoruchowego, ma wrodzone torbiele mózgu i duże uszkodzenie mózgu. Uznała, że niesprawiedliwym jest zabranie świadczenia pielęgnacyjnego samotnej matce tylko dlatego, że ma 3 ha ziemi ornej (piasków), a reszta to nieużytki, lasy, bagna, która nie ma samochodu i maszyn rolniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lipca 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, póz. 992 z póz. zm.). Dalej organ wyjaśnił, że wprawdzie E. W. mieści się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jest matką M. W. urodzonego w dniu 26 listopada 2007 r., który orzeczeniem z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczony został do osób niepełnosprawnych; a wnioskodawczyni sprawuje rzeczywistą opiekę nad synem, którego stan zdrowia jest bardzo ciężki, co przemawiałyby za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Tym niemniej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła zasadnicza przesłanka, tj. opieka nad synem, którą bezspornie sprawuje E. W. nie pozostaje w bezpośrednim związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z zaświadczenia Urzędu Gminy w S. z dnia 1 lipca 2013 r. wynika bowiem, że pani W. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej wynoszącej 12,22 ha, powierzchni użytków rolnych wynoszącej 7,49 ha, tj. 1,3505 ha przeliczeniowych, i jako rolnik podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu oraz wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu (co potwierdza zaświadczenie KRUS Placówki Terenowej w A. z dnia [...] czerwca 2013 r.). Bycie zaś rolnikiem nie zostało ustawowo zaliczone do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uregulowanego w art. 3 pkt 22 ustawy. Dalej organ powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12, w której przesądzono, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Kierując się zaś stanowiskiem zawartym w powyższej uchwale NSA i mając na uwadze wynikający z akt sprawy fakt, że pani W. prowadziła i nadal prowadzi gospodarstwo rolne, chociaż nie przynosi ono dochodów, a użytki rolne stanowią mniejszą jego część, organ stwierdził, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane. W skardze do sądu administracyjnego E. W. uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą nie tyko dla siebie, ale i dla swojego syna. Stwierdziła, że świadczenie pielęgnacyjne jej się należy i będzie walczyć o swoje prawa oraz prawa niepełnosprawnego dziecka. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad synem nie prowadziła, nie prowadzi, nie pracuje w gospodarstwie rolnym, którego jest współwłaścicielką i nie nadzoruje pracy innych osób w tym gospodarstwie. Poinformowała, że zna przypadki innych osób mieszkających na wsi w sąsiedniej gminie, prowadzących gospodarstwa rolne i ubezpieczonych w KRUS, którzy otrzymali świadczenia pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, iż skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 12,22 ha i podlega z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu w KRUS, co stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12, który stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na tle przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jeszcze do niedawna istniała w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżność, co do tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też nie. W dniu 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., cytowanej dalej: ppsa) wynika, że moc wiążąca uchwał siedmiu sędziów NSA dotyczy nie tylko danej sprawy, ale również wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedyną możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający zawartego w uchwale stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Komentarz, pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 868, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007r. sygn. akt I FSK 1385/07, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt I FSK 231/07). Podkreślenia wymaga także, że odstąpienie przez skład sądu administracyjnego od stanowiska wyrażonego w uchwale NSA, bez zachowania trybu określonego w art. 269 ppsa ma charakter działania nielegalnego i jako takie stanowi podstawę skargi kasacyjnej, wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa Celem przyjęcia rozwiązania z art. 269 ppsa było zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która stanowi gwarancję demokratycznego państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywateli do państwa (p. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 1946/06, powołany wyżej komentarz pod redakcja prof. R.Hausera i prof. M.Wierzbowskiego str. 867). Jak wynika z powyższego skład orzekający w przedmiotowej sprawie jest nie tylko związany wskazaną uchwałą, ale i nie kwestionuje trafności powołanego rozstrzygnięcia. Jak słusznie, bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny m. in. stwierdził, że "praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny". W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że "ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. nr 50, poz. 291 ze zmianami). Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku - rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym, to oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem według ustawy o podatku rolnym, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne, obszar ten musi być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że "pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim, a tym samym osiągania z niego dochodu. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa". W świetle powyższej uchwały za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, że skoro skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu w KRUS, a więc prowadzi gospodarstwo rolne, chociaż nie przynosi ono dochodów, a użytki rolne stanowią mniejszą jego część, to wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane. Sąd orzekający – mając na uwadze treść analizowanej uchwały z dnia 11 grudnia 2012r. – pogląd ten w pełni podziela. Końcowo wyjaśnić należy skarżącej, że Sąd rozumie jej trudną sytuację życiową oraz niebudzący wątpliwości fakt, iż niepodejmowanie przez nią zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, to jednak przypomnieć należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych, pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Z kolei organy administracji obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się m.in. zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa. Skoro zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, organy administracji nie miały innej możliwości, jak tylko odmówić jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.