II SA/Bk 710/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...].07.2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz P. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona decyzja Wojewody P. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2015 r. E. M. wystąpiła z wnioskiem do Starosty S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na dobudowie kotłowni o parametrach po rozbudowie: pow. zab. 99,48 m2, pow. użytkowej 89,84 m2 i kubaturze 673,35 m3, na działce nr [...] położonej w miejscowości M. gm. N. Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. M. wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania P. M. od tej decyzji Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działkę sąsiednią nr [...], która nie jest własnością Inwestorki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2015 r, sygn. akt II SA/Bk 494/15 oddalił skargę od powyższej decyzji Wojewody P. Wcześniej, tj. [...] lipca 2015 r. Starosta S., uwzględniając skorygowany wniosek, wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego – dobudowę kotłowni (nad projektowaną dobudową taras) o następujących parametrach po rozbudowie: pow. zab. 120,39 m2, pow. użytkowa 107,51 m2, kubatura 737,96 m3 na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości M. gm. N. W uzasadnieniu organ przytoczył treść § 142 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przewody kominowe winny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą ponad niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymagania uznaje się za spełnione jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony PN dla kominów murowanych. W ocenie organu w sprawie został spełniony wymóg wynikający z tych uwarunkowań, aczkolwiek zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ciężar odpowiedzialności za przyjęte rozwiązania projektowe spoczywa na projektancie. Odnośnie ewentualnego zadymiania domu P. M. organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do kwestionowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie. Projektowany komin o wysokości 5,73 m +0,36 m =6,10 m odprowadzający spaliny z kotła na "ekogroszek" oddalony jest od budynku P. M. na odległość minimum 12 m. Organ stwierdził, że brak jest też podstaw do kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr geod. [...] i [...]. Wskazany na wyrysie przebieg granicy nie uległ zmianie. Kompletność wniosku, zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nr [...], zgodność projektu zagospodarowania działki z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i przynależną do właściwej izby wskazują na brak podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał też, że analizując obszar oddziaływania, a tym samym ustalając krąg stron w postępowaniu, pomimo spełnienia wszystkich wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych uznał właścicieli działki o nr geod. [...] jako właścicieli znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Powyższe spowodowane zostało zaistniałą omyłką jaka nastąpiła podczas wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 na działkę nr [...], jak również koniecznością ustalenia, czy nie nastąpiła zmiana prawna przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ewid. geod. [...] i [...]. Od decyzji Starosty S. odwołanie wniósł P. M. (dalej: "Skarżący") podnosząc, że w aktach sprawy Starosty S. brak jest drugiego wniosku Inwestorki. Jego zdaniem postępowanie winno być umorzone w związku z treścią art. 62 k.p.a. Wskazał, że skoro akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku, to prowadzenie postępowania w sprawie jest niedopuszczalne. Jego zdaniem prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Wniósł także zarzuty dotyczące zaprojektowanego komina w kwestii jego lokalizacji i wysokości oraz zakwestionował przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Wojewoda P. utrzymał decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2015 r. w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta S. zgodnie z prawem wezwał Inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości w postaci błędnego nr działki (zamiast [...] wpisano [...]), złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkę nr [...], a po uzupełnieniu materiału, w dniu [...] czerwca 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ostateczną decyzję Wojewody P. nie wstrzymuje jej wykonania, o ile Sąd jej nie wstrzyma na wniosek Skarżącego. Decyzja Wojewody P. jest ostateczna i podlega wykonaniu, tym bardziej, że była to decyzja uchylająca sprawę w całości i przekazująca ją do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (z odwołania Skarżącego i orzeczona na jego korzyść). Organ odwoławczy nie uwzględnił zastrzeżenia dotyczącego wysokości i miejsca usytuowania komina, wskazując na treść § 142 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich. Organ stwierdził, że warunek wynikający z tego przepisu został spełniony oraz wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ciężar odpowiedzialności za przyjęte rozwiązania projektowe spoczywa na projektancie. Organ odwoławczy nie uznał też za zasadny zarzut dotyczący prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie wskazując, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2015r. została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tzn. pozostał wniosek Inwestorski do rozpatrzenia, po jego uzupełnieniu zgodnie z obowiązującym prawem, co też w postępowaniu uczynił Starosta S. Zatem nie może być mowy o prowadzeniu dwóch postępowań w tej samej sprawie. Organ I instancji przed wysłaniem akt do WSA sporządził kserokopie dokumentów złożonych w sprawie, a dodatkowe dokumenty otrzymał po wezwaniu Inwestorki do uzupełnienia wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw do kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], ponieważ projekt zagospodarowania terenu został opracowany na mapie, której zgodność treści z dokumentacją znajdującą się w zasobach P. Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdził w dniu [...] czerwca 2015r., Naczelnik Wydziału Geodezji Katastru i Nieruchomości Geodeta Powiatowy mgr inż. R. Ł. Ponadto projektowana rozbudowa jest zlokalizowana w odległości 8 m od granicy działki Skarżącego. Za niezasadny organ uznał również zarzut dotyczący braku metryki w sprawie, ponieważ w aktach Starosty znajduje się spis pism kolejno wpływających w sprawie, co czyni zadość obowiązującym przepisom. Dodał, że metryka znajduje się w aktach wysłanych do Sądu i po ich zwrocie będą one stanowiły jedną całość. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie: 1) § 142 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niewyjaśnienie kwestii nieprawidłowości zaprojektowanego komina, którego wysokość nie odpowiada przepisom; 2) Art. 66a §1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a." poprzez brak w sprawie metryki akt; 3) Art. 62 k.p.a., gdyż organ orzekł w tej samej sprawie, w której Starosta S. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015r., a następnie Wojewoda P. Organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Skarżący podniósł też odnośnie granicy działek nr [...] i [...], że granica ta została wykonania z naruszeniem prawa przez Biuro Geodezyjne. Dokument ten jest nieprawidłowy, gdyż granica działek jest na nim przesunięta o około 3 m. Wskazał, że jeśli brak jest ustalonej prawidłowej granicy działek, to nie należy się posługiwać odległościami, gdyż są one nierzetelne. Zdaniem Skarżącego, w uzasadnieniu decyzji tylko fragmentarycznie odniesiono się do jego zarzutów, pominięto kwestię zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2015 r. o wszczęciu postępowania i nie odniesiono się do uwag dotyczących projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Kwestionowane decyzje podlegały uchyleniu, albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu nie może być postrzegana jako zagadnienie wstępne kwestia dotycząca rozgraniczenia działek. Żaden bowiem przepis ustawy nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę czy rozbudowę od wyniku postępowania organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przebiegu granic. Z mocy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest do wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrzymuje się stanowisko, że jeśli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa (zawierające określone zakazy), dopóty organ administracyjny związany jest tytułem prawnym do nieruchomości (wyrok NSA dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Rz 586/00). Dodać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, to właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem podzielić należy pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1472/02 zgodnie z którym "okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę". Zatem Sąd uznaje za niezasadny zarzut związany z kwestionowaniem granic pomiędzy działkami [...] i [...]. Nie ma też racji Skarżący, że skoro decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2015 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego, to organ I instancji nie mógł prowadzić w sprawie postępowania i wydać decyzji. Wspomnianą decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda P. uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2015 r. Decyzja ta stała się ostateczna i z mocy prawa wykonalna. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji nie było przeszkód prawnych, aby organ I instancji prowadził w dalszym ciągu postępowanie. Organ w takiej sytuacji nie ma obowiązku wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania, jednak wydanie takiego postanowienia nie tylko nie godzi w interesy stron postępowania, ale też powoduje, że mają one wiedzę o toczącym się postępowaniu, zatem działanie takie nie stanowi naruszenia, które na gruncie tej sprawy mogłoby być podważane. Sąd stwierdza jednak, że organy obu instancji prowadziły postępowanie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Dostrzeżone przez Sąd liczne błędy proceduralne czynią w zasadzie bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z naczelną zasadą tego postępowania wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracyjny prowadzący postępowanie powinien we własnym zakresie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z okolicznością sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W tym celu obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wszystkich dowodów mających znaczenie prawne w sprawie – art. 77 k.p.a. W kontekście rozpoznawanej sprawy i przedstawianych w niej zarzutów zwrócić uwagę wypada na treść regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (oraz zmiany tegoż pozwolenia) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. np. wyrok NSA z 1 lutego 2001 roku, IV SA 2085/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 roku, VII SA/Wa 1476/09 i inne). W tej sprawie sposób prowadzenia postępowania wskazuje na potencjalną możliwość naruszenia interesów osób trzecich. Skarżący (sąsiad inwestorki) zarówno w odwołaniu jak i w skardze podnosi kwestię nieprawidłowo zaprojektowanego komina, którego wysokość nie odpowiada przepisom prawa. Skarżący wyraża obawę, że dym z tego komina będzie przemieszczał się na jego nieruchomość. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przytacza treść § 142 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) i stwierdza jednym zdaniem, że "w sprawie został spełniony wymóg wynikający z tych uwarunkowań". Organ nie wskazał, na podstawie czego przyjął takie ustalenia, tj. co jest podstawą przyjęcia, że został spełniony wymóg tego przepisu. W konsekwencji ani strona postępowania (Skarżący), ani kontrolujący sprawę Sąd administracyjny nie jest w stanie prześledzić toku rozumowania organu I instancji i poddać go weryfikacji. Niezrozumiałe jest też dalsze stwierdzenie organu I instancji (które następnie bezrefleksyjnie powtórzył organ II instancji), tj. "aczkolwiek zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ciężar odpowiedzialności za przyjęte rozwiązania projektowe spoczywa na projektancie". Sąd nie rozumie, jak powyższe stwierdzenie należy rozumieć w kontekście poprzedzającego je stwierdzenia, że został spełniony wymóg wynikający z uwarunkowań treść § 142 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Następnie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że "odnośnie ewentualnego zadymiania domu P. M. (...) brak jest podstaw prawnych do kwestionowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie. Projektowany komin o wysokości 5,73 m + 0,36 m = 6,10 m odprowadzający spaliny z kotła na "ekogroszek" oddalony jest od budynku P. M. na odległość min. 12 m". W ocenie Sądu takie stwierdzenie może zostać zawarte w uzasadnieniu, po uprzednim, rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien też wskazać z czego wnioskuje, że ustalona odległość pomiędzy budynkiem Skarżącego a inwestorki gwarantuje bezpieczeństwo strony skarżącej. Strona postępowania na podstawie uzasadnienia decyzji powinna wiedzieć, na jakiej podstawie organ przyjął pewne ustalenia. Tymczasem organ tego nie wskazuje, co również Sądowi nie pozwala skontrolować np. prawidłowości zwymiarowania przez organ wysokości komina, przyjętej odległości pomiędzy budynkami. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż decyzja ta jest prawidłowa. Inaczej mówiąc, gdy uzna, że rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz jak wskazano wyżej, zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i wydać stosowne orzeczenie. Tymczasem, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi dosłowne powtórzenie i tak skromnej argumentacji organu I instancji. Uzasadnienie, jakiego dokonał organ II instancji wskazuje na pozorność ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 k.p.a. zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dodatkowo jednak decyzja została wydana z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29.09.1987r. IV SA 220/87). Ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazuje bowiem na uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konkretnym przypadku w ocenie Sądu zabrakło tych elementów. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą ponownie stan faktyczny sprawy, a wydane w sprawie decyzje powinny uzasadnić przy spełnieniu wymogów wynikających z treści art. 107 § 3 k.p.a.