II SA/Bk 714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. - w upadłości likwidacyjnej na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącej S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. - w upadłości likwidacyjnej kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 714/13 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. zostało wszczęte z urzędu w stosunku do S. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływanej jako: Spółka) postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. zmienionego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., w części dotyczącej miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych widniejącego pod numerem porządkowym 22 w punkcie XI powyższego zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. cofnął powyższe zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] października 2005 r. zmienione decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych: [...], ul. K. [...], [...] S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przeprowadzone przez zespół kontrolny Urzędu Celnego w S. czynności sprawdzające ujawniły, że zlokalizowany w punkcie: [...] w S. automat do gry Daytona Gold, nr poświadczenia rejestracji [...], nr fabryczny [...], umożliwia grę za stawki przekraczające 0,07 euro, tj. wyższe niż dopuszcza to art. 2 ust. 2 "b" ustawy z dnia 29 listopada 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j. Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Narusza to warunki zezwolenia. Od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569; dalej TFUE), tj. przepisów: (1) art. 34 TFUE (poprzednio art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dalej TWE), (2) art. 49 TFUE (poprzednio art. 43 TWE),(3) art. 56 TFUE (poprzednio art. 49 TWE), w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego; (1) art. 31 ust 3 w zw. z art.. 22 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności sensu stricte, (2) art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej, (3) art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, (4) art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady przyzwoitej legislacji, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane wyżej zasady szczegółowe; (1) art. 15 "b" ust. 4 i 4 "a" ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. z dnia 19 grudnia 2003 r. Dz. U. 2004 r. Nr 4 poz. 27) w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540) w zw. z § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. 2003, Nr 102, poz. 946) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że zainstalowany w punkcie gier automat do gry Daytona Gold o nr rejestracyjnym [...], nr fabrycznym [...] - nie spełnia wymogu automatu do gier o niskich wygranych. W ocenie organu świadczyło to o prowadzeniu w punkcie gier [...] w S. działalności z rażącym naruszeniem określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy – zdaniem Spółki - przedmiotowy automat do gier posiada ważny i skuteczny dokument rejestracyjny (poświadczenie rejestracji) wydany przez Ministra Finansów, kwalifikujący go jako automat do gier o niskich wygranych. Nadto został on dopuszczony do używania przez Naczelnika Urzędu Celnego w S. w ramach szczególnego nadzoru podatkowego. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając za niezasadne zarzuty zawarte w odwołaniu, a podzielając w całości ustalenia i ocenę dokonane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem S. Spółka z o.o. złożyła do sądu skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił: - rażące naruszenie art. 78 Konstytucji RP, polegające na dopuszczeniu przez organ celny do sytuacji, w której orzeczenia w sprawie w obydwu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz, co spowodowało naruszenie konstytucyjnego prawa strony do instancyjnej, faktycznej kontroli zapadłego orzeczenia administracyjnego; - rażące naruszenie art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), powoływanej dalej jako o.p., polegające na dopuszczeniu przez organ celny do sytuacji, w której orzeczenia w sprawie w obydwu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz, która to sytuacja przeczy istocie i sensowi postępowania odwoławczego; - rażące naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. polegające na wydaniu w sprawie decyzji w postępowaniu odwoławczym przez pracownika organu, który na podstawie wskazanego przepisu podlegał z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż orzekał już w tej sprawie w l instancji, - rażące naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 o.p. mające postać pominięcia w sentencji zaskarżonego orzeczenia jego materialnej podstawy prawnej. Niezależnie od powyższego, powołując się na szczególne okoliczności sprawy, pełnomocnik skarżącej pod rozwagę sądu poddał również wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z pytaniem prawnym, którego przedmiotem będzie orzeczenie co do zgodności art. 221 o.p. z art. 78 Konstytucji w takim zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie orzeczenia w drugiej instancji z pominięciem dewolutywnej procedury odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie I SA/Bk 613/10 oddalił skargę. Sąd wyłożył, że podstawą prawną dwukrotnego rozpoznania sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w B. był art. 221 o.p. W ocenie sądu przepis ten nie narusza art. 78 Konstytucji RP, który - w zdaniu pierwszym - przyznaje każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zakładając, że przywołane unormowanie odnosi się do środka zaskarżenia wyposażonego w cechę dewolutywności (przenoszącego kompetencję do rozpoznania sprawy na inny organ), sąd zauważył, że w zdaniu drugim tej regulacji prawodawca konstytucyjny dopuścił możliwość ustawowego określenia wyjątków od tej zasady. Za taki dopuszczalny wyjątek, w zakresie braku dewolutywaności środka zaskarżenia, sąd uznał regulację zawartą w art. 221 o.p. W związku z tym nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym, którego przedmiotem miałoby być orzeczenie o zgodności art. 221 o.p. z art. 78 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie orzeczenia w drugiej instancji z pominięciem dewolutywnej procedury odwoławczej. Za niezasadne sąd uznał także zarzuty skargi dotyczące wydania w sprawie orzeczeń w obu instancjach przez tego samego funkcjonariusza – zastępcę Dyrektora Izby Celnej w B. W ocenie sądu osoba pełniąca funkcję zastępcy dyrektora izby celnej nie może być traktowana jak organ podatkowy w rozumieniu art. 13 § 1 pkt 2 o.p. Funkcję organu piastuje osoba dyrektora izby celnej, a działanie w jej zastępstwie jakiegokolwiek pracownika izby celnej, w tym także zastępcy dyrektora, należy uznać za działanie upoważnianego pracownika organu w rozumieniu art. 143 § 1 o.p. Problem ewentualnego wyłączenia takiego pracownika od udziału w sprawie może być rozpatrywany przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 130 § 1 i 3 o.p. Ponadto sąd stwierdził, że skoro w art. 221 o.p. ustawodawca przyznał wymienionym tam organom prawo do dwukrotnego załatwienia sprawy, to bez znaczenia dla oceny bezstronności ich działań jest fakt, czy podejmowane w tym zakresie czynności wykonuje osoba piastująca funkcję organu, czy też upoważniony przez nią pracownik. Wewnętrzna dekoncentracja kompetencji, polegająca na upoważnieniu pracowników aparatu pomocniczego do załatwienia sprawy, jest sprawą z zakresu organizacji pracy organu i jego aparatu pomocniczego. Natomiast w sferze zewnętrznej działanie jakiegokolwiek upoważnionego pracownika organu jest działaniem samego organu. W aspekcie ustrojowym każdy z pracowników aparatu pomocniczego jest podległy służbowo wobec osoby piastującej funkcję organu. Skoro więc w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 221 o.p. sprawa ma być rozpoznawana przez ten sam organ, to w sferze zewnętrznej działania organu bez znaczenia pozostaje to, czy została ona dwukrotnie rozpoznana przez osobę piastującą funkcję organu, czy też przez upoważnionego pracownika. Przyjęcie odmiennego założenia służyłoby wyłącznie stwarzaniu pozorów dewolucji kompetencji, która to dewolucja została wyraźnie wyłączona przepisem art. 221 o.p. Wobec powyższego sąd I instancji stwierdził, że do pracowników organów monokratycznych biorących udział w rozpoznaniu sprawy w trybie art. 221 o.p. nie ma zastosowania przepis art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. Sp. z o.o. w W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła rażące naruszenie: - art. 78 Konstytucji polegające na uznaniu przez sąd administracyjny za zgodną z prawem sytuacji, w której decyzje w obu instancjach wydał (podpisał) ten sam funkcjonariusz celny; - art. 127 oraz art. 221 o.p. polegające na uznaniu przez sąd administracyjny za zgodną z prawem sytuacji, w której decyzje w obu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz celny, co przeczy istocie i sensowi postępowania odwoławczego, o którym mowa w tych przepisach; - art. 130 §1 pkt 6 o.p. polegające na uznaniu przez sąd za zgodną z prawem sytuacji wydania w sprawie decyzji w postępowaniu odwoławczym przez funkcjonariusza celnego, który na podstawie wskazanego przepisu podlegał z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż orzekał już w tej samej sprawie w postępowaniu przeprowadzonym w I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie II GSK 1673/11, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Podzielił zarzuty skargi kasacyjnej, uznając że poprzez wydanie decyzji w obydwu instancjach przez tego samego funkcjonariusza celnego doszło do naruszenia Konstytucji i zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 127 o.p. Powołał się na uchwałę w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie I GPS 2/12 odnoszącą się do wyłączenia w postępowaniu odwoławczym pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Skonstatował, że w realiach sprawy niniejszej doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa dającego podstawę do wznowienia. A to skutkowało obowiązkiem sądu uchylenia decyzji wadliwej na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje: Z mocy art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający obecnie związany był zatem oceną prawną zaprezentowaną w wyroku w sprawie II GSK 1673/11. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Tak jak podniesiono w skardze – decyzję organu I instancji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wydanego Spółce S. na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie XI – [...] przy ul. K. [...] w S. wydał z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w B. zastępca Dyrektora Izby Celnej nadkomisarz celny M. F. On też rozpoznał odwołanie od tej decyzji utrzymując ją w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Stosownie do treści art. 130 ust. 1 pkt 6 o.p. pracownik m.in. izby celnej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlega wyłączeniu z mocy ustawy od rozpoznawania danej sprawy. Przepis art. 221 o.p. stanowi, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, rozpoznając przedstawione mu zagadnienie prawne, w dniu 18 lutego 2013 r. podjął uchwałę, w której udzielił następującej odpowiedzi: "Artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy." (sygn. akt I GPS 2/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w pełni to stanowisko. Analizując przesłanki wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy w II instancji, wskazać należy, że niepożądana jest taka sytuacja, w której przy rozpoznawaniu sprawy byłby zaangażowany w jej merytoryczne załatwienie ten sam pracownik, który brał udział w poprzedniej fazie wydania decyzji. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę. Mogłoby to wpłynąć na obiektywizm oceny podniesionych zarzutów. Powtórzyć w tym miejscu trzeba za NSA, że normatywne znaczenie pojęcia "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" musi być spójne również z art. 143 § 1 o.p. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie prawne, upoważniające pracownika jednoosobowego organu podatkowego do wydania decyzji, nie pozwala na przesunięcie kompetencji przyznanych monokratycznemu organowi administracji publicznej na jego aparat pomocniczy, czy też pracownika tego aparatu pomocniczego (tak też wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 – OTK ZU-A 2011, nr 10, poz. 113; uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSP 13/09 – ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). Pracownik przez sam fakt działania w granicach upoważnienia nie staje się przez to organem podatkowym, ponieważ działa on zawsze, w granicach przyznanego mu upoważnienia, na rachunek organu podatkowego. Należy bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie organu, którego substratem osobowym jest zazwyczaj osoba mająca status pracownika, od pracownika tego organu. Piastun organu jednoosobowego wykonuje funkcję organu. Stąd też wyłączenie, o którym mowa w art. 130 § 1 pkt 6 w zw. z art. 221 o.p., może jedynie dotyczyć pracownika tego organu, a nie pracownika działającego jako organ. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że wskazany pracownik izby celnej, jako osoba upoważniona w rozumieniu art. 143 § 1 o.p. biorąc udział w podjęciu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji (co polegało na jej wydaniu i podpisaniu), nie mógł następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy na kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia - odwołania – sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu co do istoty przez ten sam organ. Na etapie postępowania odwoławczego, regulowanego przepisem art. 221 o.p., pracownik ten powinien bowiem zostać wyłączony od rozpatrzenia sprawy, jako pracownik izby celnej, który w rozumieniu przepisu art. 130 § 1 pkt 6 o.p. brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 3 o.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132 powołanej ustawy. Takie naruszenie prawa skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Zauważyć należy, że skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji naruszającej prawo z przyczyn dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest niezależny od warunku czy to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W każdym razie zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek uchylić poddaną jego kontroli decyzję. Rozpoznając obecnie odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. będzie miał na uwadze wyżej przedstawioną ocenę prawną. Na marginesie zauważyć należy, że z pisma na k. 88 akt sądowych oraz z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. P. P. w sprawie IX GUp [...] wynika, że obecnie skarżąca Spółka znajduje się w upadłości likwidacyjnej, co odzwierciedlono w sentencji wyroku. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1. wyroku. Orzeczenie w punkcie 2. wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).