II SA/Bk 714/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na terenie powiatu s. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu [...] października 2017 r. Rada Powiatu S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na terenie Powiatu S.. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów za usunięcie pojazdów z drogi oraz przechowywania ich na parkingu strzeżonym, pomimo że Powiat S., na podstawie zawartych przez Starostę S. z wykonawcami umów, ponosi koszty za usunięcie i przechowywanie pojazdów w wysokości niższej niż określone w zaskarżonej uchwale stawki maksymalne. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że analiza stawek przyjętych w umowach zawartych pomiędzy Starostą S. a M. W. oraz w uchwale prowadzi do wniosku, że stawki przyjęte w uchwale zostały zawyżone w stosunku do rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat. Brak było zatem podstaw do wprowadzenia przez Radę Powiatu S. maksymalnych stawek opłat, które w związku z powyższym należy ocenić jako określone arbitralnie i niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że nie można, jak to czyni skarżący, automatycznie przyjmować, iż stawki zawarte w uchwale muszą być tożsame z tymi, które zostały ujęte w umowach zawartych z wykonawcą. Obie umowy, o których pisz Prokurator w skardze, zostały zawarte przed datą podjęcia skarżonej uchwały. Umowy zostały zawarte odpowiednio [...] grudnia 2017 r. i [...] maja 2018 r., a więc w czasie, kiedy jeszcze skarżonej uchwały nie było. Nie można zatem na tej podstawie twierdzić, iż stawki ujęte w przedmiotowy uchwałach odzwierciedlają rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Należy przyjąć, że w dniu zawierania przedmiotowych umów koszty te były takie, jak wskazują na to umowy, co nie musiało mieć automatycznego wpływu na okoliczność, iż po tych datach, w swojej uchwale Rada Powiatu S. ustaliła je w wyższej wysokości. Norma zawarta w art. 130a ust. 6a określa maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, co oznacza, iż wysokość tych stawek przy zawieraniu konkretnej umowy z wykonawcą nie musi być sztywna, powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom usuwania i przechowywania pojazdów i nie może tych stawek określonych właśnie jako maksymalne przekraczać. Skarżona uchwała spełnia te wszystkie warunki, jako że określa maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, które nie zostały przekroczone, wcześniej zaś strony, jeszcze przed jej uchwaleniem jako maksymalnych, w przedmiotowych umowach ustaliły je w niższej wysokości. Dalej organ wyjaśnił, że skarżący przed wniesieniem skargi nie występował do organu o przedstawienie i wskazanie przesłanek, na podstawie których dokonano kalkulacji wysokości tych kosztów i odzwierciedlenia tego w przedmiotowych umowach. Ponadto ze skargi nie wynika, na jakiej podstawie Prokurator zarzuca, że Powiat S. ponosi koszty za usunięcie i przechowywanie pojazdów w wysokości niższej niż rzeczywiste koszty za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Fakt zawarcia cywilnoprawnych umów z wykonawcą daje możliwość dokonywania zmian w umowach w zakresie wysokości stawek, ilekroć rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu ulegać będzie zmianie. Powoduje to, że interes Powiatu jest zabezpieczony poprzez zapewnioną możliwość stałego monitorowania wysokości kosztów i odzwierciedlania tego w treści umów w wysokości nieprzekraczającej stawek ustalonych w uchwale jako maksymalnych. Na koniec skarżący wyjaśnił, że stawki wskazane w uchwale są stawkami dla podmiotu (kierowcy, właściciela pojazdu), który obowiązany jest je uiścić w sytuacji odbioru pojazdu z parkingu po ustaniu przyczyny, dla której pojazd się tam znalazł. Kwoty te stanowią dochód Powiatu i nie przypadają automatycznie wykonawcy (podmiotowi prowadzącemu parking). Różnica, która w niniejszej sprawie stanowi istotę skargi, w swym założeniu jest generowana na potrzeby związane z poniesieniem przez Powiat dodatkowych kosztów przy procedurze wyłaniania wykonawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej: "P.r.d.") oraz obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772; dalej: "obwieszczenie"). Natomiast organ podjął uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 r.; dalej: "u.s.p."). Zgodnie z art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Przedmiotowa uchwała należy zaś do wskazanej kategorii aktów prawnych. Z kolei z art. 130a ust. 5c P.r.d. wynika, że pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, z uwzględnieniem ust. 7. Natomiast w art. 130a ust. 6a P.r.d. ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c, które zgodnie z ust. 6b, ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Z mocy ust. 6c omawianego przepisu, na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych. W tym przypadku, na 2018 r. stawki te zostały określone w następujący sposób: (1) rower lub motorower: (a) za usunięcie - 113 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; (2) motocykl: (a) za usunięcie - 223 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; (3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: (a) za usunięcie - 486 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; (4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: (a) za usunięcie - 606 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; (5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: (a) za usunięcie - 857 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; (6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: (a) za usunięcie - 1263 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; (7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: (a) za usunięcie - 1537 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. W przedmiotowej uchwale, jak już wskazano wyżej, przyjęte stawki zarówno usunięcia pojazdu jak i jego przechowywania odpowiadają stawkom określonym jako maksymalne w przywołanym obwieszczeniu. Przy czym organ w uzasadnieniu tej uchwały w żaden sposób nie umotywował swego stanowiska, dlaczego przyjął maksymalną ich wysokosć. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną uchwałę organ naruszył więc przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Żadne więc inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania przedmiotowego upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 397/18). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 388/18). Powyższe oznacza, że ustalenie tych stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17). Zdaniem Sądu, Rada Powiatu S. naruszyła przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały w ogóle nie wynika, jakimi kryteriami się ona kierowała ani w jaki sposób dokonała ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie S. Tymczasem z dwóch umów zawartych przez Starostę z M. W. jako wykonawcą z dnia [...] grudnia 2017 r. i z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że stawki te na 2018 r. zostały określone w następujący sposób: (1) rower lub motorower: (a) za usunięcie - 100 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 15 zł; (2) motocykl: (a) za usunięcie - 210 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł; (3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: (a) za usunięcie - 470 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 35 zł; (4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: (a) za usunięcie - 520 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; (5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: (a) za usunięcie - 760 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 60 zł; (6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: (a) za usunięcie - 1140 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 120 zł. Wynikające z tych umów koszty usunięcia pojazdów i ich przechowywania na parkingu są zatem znacznie niższe od uchwalonych przez organ. A zatem organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umów zawartych z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z omawianego przepisu. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi więc istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu zauważenia wymaga, że również stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jest nieprawidłowe. Przede wszystkim organ błędnie uznaje, że obie umowy zawarte z wykonawcą noszą daty wcześniejsze niż data uchwalenia przedmiotowej uchwały. Tymczasem jest odwrotnie, uchwała została uchwalona w dniu [...] października 2017 r., zaś umowy podpisano w dniu [...] grudnia 2017 r. i w dniu [...] maja 2018 r. Sąd nie podziela też argumentacji organu, że różnica pomiędzy kwotą opłaty opłacaną przez kierowcę na rzecz Powiatu a kwotą wypłacaną przez Powiat wykonawcy, może stanowić dochód Powiatu z tytułu kosztów poniesionych przez Powiat w procedurze wyłaniania wykonawcy. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 633/18, kryterium zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu nie stanowi (i nie może stanowić) przesłanki materialnej określonej przez ustawodawcę w przepisie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie upoważniają do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 397/18, w którym jest mowa o kosztach straży miejskiej i urzędu miejskiego). Sąd nie zgadza się też z organem, że w sprawie niniejszej to Prokurator miał udowodnić organowi, że Powiat ponosi koszty za usunięcie i przechowywanie pojazdów w wysokości niższej niż to wynika z uchwały. Wręcz odwrotnie, to z uzasadnienia przedmiotowej uchwały powinno już wynikać, w jaki sposób zostały skalkulowano te opłaty. Brak zaś w tej mierze stosownego uzasadnienia oraz fakt, że stawki i opłaty przyjęte w uchwale są rażąco wyższe niż rzeczywiste koszty ponoszone przez Powiat, powoduje, że stanowi to istotne naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.