II SA/Bk 715/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) M. D. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 marca 2006 r. Nr 399/LXIII/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży – obszar P 9A. Skarżąca podniosła, iż w wyżej opisanym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości stanowiące jej własność o nr geodezyjnym [...] zostały oznaczone jako CPW, czyli ciag pieszo – rowerowy z drogą wewnętrzną, a nieruchomość nr [...] symbolem U–4 jako teren zabudowy usług nieuciążliwych. Tymczasem przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem szeregu przepisów dotyczących zarówno procedury projektowania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów prawa materialnego, z którym to prawem uchwała ta, jak i cały plan zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne. Wskazując na powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi, a także podczas rozprawy w dniu 10 lutego 2009 r. i 17 marca 2009 r. argumentację w tym zakresie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części obejmującej: "§ 9, 10, 11, 19, w całości rozdziału II i III, tj. od § 14 do 21, a także § 37" (k. 22 akt sądowych). Nadto podała, iż przed wniesieniem skargi wezwała Radę Miejską Ł. do usunięcia i zaprzestania naruszeń prawa. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wyjaśnił podczas rozprawy w dniu 17 marca 2009 r., iż w przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa faktycznie zostało złożone po raz drugi, ale ma ono szersze podstawy niż pierwsze, chociaż dotyczy tej samej uchwały i wskazuje na jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ł. wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż zarzuty przedstawione przez skarżącą, właścicielkę działek o nr geodezyjnych [...] dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. – obszar P 9A zatwierdzonego uchwałą Nr 399/LXIII/06 Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 marca 2006 r. były już rozpatrywane przez Radę. Sprawa ta była też przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 318/07 odrzucił skargę M. D. na wyżej opisaną uchwałę. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do przedstawionych w niej zarzutów , wskazując na ich niezasadność. W czasie rozprawy w dniu 17 marca 2009 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi z powodu braku podstaw merytorycznych do jej uwzględnienia oraz z uwagi na powtórne wezwanie do usunięcia prawa. Pełnomocnik podkreślił, iż kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pochodzi z dnia 17 lipca 2008 r. i zostało wniesione po odrzuceniu pierwszej skargi M. D. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 318/07. Poprzednie wezwanie dotyczyło uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia będących przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę taką wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego szczególne przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwał organów gminy zawiera art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ust. 3 tegoż artykułu wskazuje natomiast, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż ustawodawca uchwalając ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie zmienił postanowień art. 101 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy, ponieważ zgodnie z ogólną regułą wykładni – lex posteriori generalis non derogat legi priori speciali – należy przyjąć, że przesłanka dopuszczalności skargi z art. 101 w/w ustawy pozostaje w mocy w odniesieniu do aktów i czynności określonych w tym przepisie. Jest ona zatem odmienna od przesłanki określonej w art. 52 § 1 i 4 p.p.s.a., w odniesieniu do pozostałych typów skarg (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexsis", Warszawa 2005 str. 242). Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego w tym trybie może być złożona dopiero wówczas, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę albo nie wykonał czynności nakazanych prawem lub podjął określoną czynność prawną lub faktyczną, odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 35 i 36 kpa – maksymalnie terminie dwumiesięcznym). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. A zatem uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może być zaskarżona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, iż akta sprawy niniejszej wskazują, iż na tę samą uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 marca 2006 r. Nr 399/LXIII/06 skarżąca po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, składała już skargę do tutejszego Sądu, który postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 318/07 odrzucił ją jako spóźnioną. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podał, iż skarżąca pismem z dnia 21 września 2006 r. wezwała Radę Miejską Łomży do usunięcia naruszenia prawa, udzieloną zaś na powyższe wezwanie odpowiedz doręczono jej w dniu 2 października 2006 r. Natomiast skargę do sądu administracyjnego wniesiono dopiero w dniu 23 marca 2007 r., a zatem już po upływie terminu do jej złożenia. Sąd podkreślił, iż oprócz wezwania do naruszenia prawa z dnia 21 września 2006 r., skarżąca złożyła jeszcze kolejne pisma, w tym z dnia: 7 i 11 grudnia 2006 r. oraz 12 lutego 2007 r. Wyżej wymienione pisma nie mają jednak znaczenia z punktu widzenia rozpoczęcia biegu terminu do złożenia skargi do sądu w przedmiotowej sprawie. W omawianym przypadku decydujące bowiem znaczenie miał moment wniesienia żądania do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedz organu zawarta w piśmie doręczonym skarżącej w dniu 2 października 2006 r. Stąd w realiach rozpatrywanej sprawy skargę złożoną w dniu 23 marca 2007 r. należało uznać za spóźnioną. Orzeczenie w tej sprawie jest prawomocne. W tym stanie faktycznym i prawnym obecnie wniesioną skargę uznać należy za niedopuszczalną. Zaakcentować bowiem należy, iż w orzecznictwie sądowym i literaturze ugruntował się pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (tak: postanowienie NSA w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 roku, OSA 2/02, ONSA 2003/1/2). W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 k.p.a.) zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też - jak wskazuje praktyka - zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie (...). Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, są więc surogatami środków odwoławczych (...). Nie można zatem instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów". W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Taki pogląd zaprezentowano także w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 67/06 oraz postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1888/04, Lex 205479). Sąd w składzie obecnym w pełni go aprobuje. Już niejako dodatkowo wspomnieć należy, iż również w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243) przyjęto, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy przekonująco wywiódł, że art. 101 określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi, co w innych rodzajach postępowań. Z tego punktu widzenia różnice przedmiotowe nie mają istotnego znaczenia dla terminu podejmowania tej czynności procesowej oraz zasad postępowania i orzekania sądu administracyjnego. Można zatem przyjąć, że wezwanie, o którym mowa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Końcowo Sąd podkreślił, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Powyższe niewątpliwie potwierdza, iż skutek prawny w postaci dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 marca 2006 r. do sądu administracyjnego mogło wywołać wyłącznie pierwsze wezwanie. Przyjąć bowiem należy, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest odpowiednikiem środka odwoławczego, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.a. Środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz. Ta sama osoba nie może więc wielokrotnie składać wezwania do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały. Powyższego rozumowania nie zmienia podnoszony przez pełnomocnika skarżącej fakt, iż obecnie złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 lipca 2008 r. ma szerszy zakres niż pierwsze wezwanie z dnia 21 września 2009 r. W rozpatrywanej sprawie okoliczność ta (zakres podstawy żądania) nie ma bowiem wpływu na skuteczność złożenia skargi do sądu. W konsekwencji skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).