II SA/Bk 715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. O., L. Ż., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S. i B. G. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę II SA/Bk 715/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r. H. O. w imieniu własnym i spadkobierców J. S. (L. Ż., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S. i B. G.) zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie i zapłatę odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,1190 ha stanowiącą część działki nr b wydzielonej na skutek wywłaszczenia dokonanego w 1954 r. z działki nr a o powierzchni 11,1169 ha. W trakcie postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem organ wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia jego braków formalnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie ustalając niewykonanie obowiązku pozostawił go bez rozpoznania w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W opisanej powyżej sytuacji H. O. złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta, które zostało uwzględnione przez Wojewodę P. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nakazano organowi I instancji załatwienie sprawy w terminie do 30 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 61 "a" § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku H. O. i spadkobierców J. S. o ustalenie i zapłatę odszkodowania za działkę o powierzchni 0,1190 ha stanowiącą część działki nr b. Zdaniem organu przedmiotowe żądanie ma charakter cywilnoprawny, a jego rozpoznanie nie leży w kompetencji organu administracji. Ustalono bowiem, że J. S. był właścicielem działki nr a o powierzchni 11,1169 ha, której część o powierzchni 9,5838 ha wywłaszczono decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1954 r. (tworząc działkę nr b), a kolejną część o powierzchni 1,5331 ha nabyli od J. S. – J. i J. B. (3/4 z tej powierzchni nabyli umową notarialną z dnia [...] czerwca 1962 r., a ¼ z tej powierzchni na podstawie postanowienia o zniesieniu współwłasności). Ustalono, że w umowie notarialnej błędnie wpisano nabywaną powierzchnię działki jako 1,4331 ha a nie 1,5331 ha. Ta omyłka została skorygowana, bowiem wpis do księgi wieczystej nr [...] na rzecz małżonków B. dotyczył powierzchni 1,5331 ha, podobnie ta powierzchnia jako prawidłowa została wskazana w postanowieniu o zniesieniu współwłasności. Powyższe zmiany właścicielskie spowodowały, że spadkobiercy J. S. nie byli stronami postępowania dotyczącego odnawiania operatu ewidencji gruntów w II połowie lat sześćdziesiątych i w latach osiemdziesiątych XX wieku oraz nie byli informowani, że wskutek zastosowania analitycznej metody obliczania powierzchni ustalono wówczas obszar działki nr b jako 9,7028 ha. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za powierzchnię 0,1190 ha ma charakter cywilnoprawny. H. O. w imieniu własnym i pozostałych wnioskodawców złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że powierzchnia 0,1190 ha wynika z porównania powierzchni działki nr b wywłaszczonej w 1954 r. tj. 9,5838 ha i powierzchni działki nr b ustalonej w 1974 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów. Obszernie i szczegółowo przedstawiła nieprawidłowości, które jej zdaniem na przestrzeni lat wystąpiły w działaniu organów dotyczącym działki nr b, w tym zmiany powierzchni tej działki. Wskazała, że orzeczenia o odszkodowaniu i wywłaszczeniu zostały wydane z pominięciem uprawnionych stron, co wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie I SA/Wa 1252/08. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy wskazując, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 "a" § 1 k.p.a., bowiem istnieje przeszkoda wykluczająca wszczęcie postępowania w przedmiocie wskazanym we wniosku z dnia 6 marca 2012 r. Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną, należącą pierwotnie do J. S. i posiadającą numer b, zostało ustalone ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1955 r. znak [...]. H. O. składała również wcześniej wniosek o wydanie decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednak postępowanie zostało wówczas umorzone, co powoduje, że powstał stan sprawy osądzonej i wydanie kolejnej decyzji w sprawie odszkodowawczej dotknięte byłoby wadą nieważności. Wojewoda wyjaśnił również, że tam, gdzie utrata części nieruchomości nastąpiła drogą cywilnoprawną, a jej źródłem był akt notarialny z dnia [...] czerwca 1962 r. – to ubieganie się o odszkodowanie w takiej sytuacji może być realizowane wyłącznie drogą cywilną. Żądanie cywilnoprawne zgłoszone organowi administracji nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania przed tym organem. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyła H. O. w imieniu własnym i pozostałych wnioskodawców zarzucając naruszenie przepisów art. 7 - 9 oraz art. 77 k.p.a. Wskazała, że podstawą żądania z dnia 6 marca 2012 r. był fakt dwukrotnego ustalania powierzchni działki nr b w wielkości większej niż jej powierzchnia wywłaszczona w 1954 r. (9,5838 ha). Miało to miejsce podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1966 r. (9,6343 ha) i w 1974 r. (9,7028 ha). Zdaniem skarżących powierzchnia wywłaszczona w 1954 r. była zatem większa niż faktycznie ją wykazywano, a brakującej części nie ujawniono w księdze wieczystej. Skarżący przedstawili własne wyjaśnienie występujących na przestrzeni lat nieprawidłowości w dokumentach geodezyjnych i księgach wieczystych. Wskazali, że nieprawidłowość wywłaszczenia potwierdził WSA w Warszawie w sprawie I SA/Bk 1252/08 uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zarzuty i wyjaśnienia skargi zostały sprecyzowane w pismach z dnia 18 września 2012 r., (k. 24), z dnia 3 października 2012 r. (k. 51), z dnia 10 listopada 2012 r. (k. 100) i z dnia 16 listopada 2012 r. (k. 118). Jako załącznik do jednego z pism skarżący przedłożyli m.in. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa jako skierowanego do osoby niebędącej wówczas spadkobiercą J. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną kwestionowanego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił przepis art. 61 "a" § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia drugoinstancyjnego wynika, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej nastąpiła z dwóch powodów: z uwagi na fakt wcześniejszego prawomocnego zakończenia postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone w 1954 r. działki należące pierwotnie do J. S. oraz z uwagi na cywilnoprawny charakter żądania co do części przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji ocenił więc, że w sprawie z wniosku z dnia 6 marca 2012 r. złożonego przez H. O. i pozostałych spadkobierców J. S. "postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn", jak stanowi art. 61 "a" § 1 k.p.a. Powyższa ocena jest zgodna z prawem i w konsekwencji należy uznać brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonych orzeczeń z obrotu prawnego, w tym także z powodów wskazanych w skardze tj. naruszenia przepisów procesowych art. 7 – 9 i 77 k.p.a. Zawarte w art. 61 "a" § 1 k.p.a. sformułowanie "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania oznacza sytuację, w której zachodzą okoliczności, o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, uniemożliwiające wszczęcie postępowania i to takie, które są oczywiste, dające się stwierdzić niejako od razu, na pierwszy rzut oka. W orzecznictwie do najczęstszych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wskazanej podstawie zalicza się brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na cywilnoprawny charakter żądania, występowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia załatwiającego ostatecznie sprawę lub występowanie tzw. stanu sprawy w toku, czyli sytuacji, gdy toczy się postępowanie w tej samej sprawie wcześniej wszczęte (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Niewątpliwie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania wskazane przez organ w sprawie niniejszej kwalifikują się, w świetle powyżej wskazanej linii orzecznictwa, jako "inne uzasadnione przyczyny wykluczające wszczęcie postępowania", o których mowa w art. 61 "a" § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że we wniosku z dnia 6 marca 2012 r. skarżący domagali się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,1190 ha jako części działki nr b wydzielonej w wyniku wywłaszczenia decyzją z dnia [...] marca 1954 r., o którą to część według nich podana w decyzji wywłaszczeniowej i odebrana nią powierzchnia została zaniżona. Faktycznie więc przedmiotowe żądanie dotyczy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1954 r., której pierwotnym właścicielem był J. S. (spadkodawca obecnych skarżących). Trafnie organ ustalił fakt najistotniejszy dla oceny powyższego żądania, a mianowicie że postępowanie w tym przedmiocie było już prowadzone i ostatecznie się zakończyło. Mianowicie w dniu [...] maja 1955 r. wydano ostateczną decyzję, która nada funkcjonuje w obrocie prawnym (tej okoliczności skarżący nie podważyli) ustalającą wysokość rekompensaty. Kolejne postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w 1954 r. zostało wszczęte przez H. O. w 2006 r. i również zostało prawomocnie zakończone, tym razem decyzją umarzającą z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymaną w mocy w II instancji przez Wojewodę w dniu [...] lutego 2007 r., od której skargę prawomocnie oddalił tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 575/10 (wyrok dostępny w systemie CBOSA). Decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania - wystąpienie stanu sprawy osądzonej tj. funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej w tym samym przedmiocie (decyzji z dnia [...] maja 1955 r.). Sytuacja podobna tej, jaka miała miejsce w sprawie zakończonej w 2007 r., zachodzi również w sprawie niniejszej. Skarżąca i pozostali spadkobiercy wywłaszczonego właściciela podjęli bowiem (wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r.) kolejną próbę zainicjowania postępowania w tym samym przedmiocie - o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1954 r. Nie mogło być ono jednak wszczęte ani prowadzone - z tych samych przyczyn co postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Sprawa o odszkodowanie jest już bowiem zakończona w trybie administracyjnym w 1955 r. i ponowne jej prowadzenie dotknięte byłoby wadą nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, gdy rozstrzyga ona sprawę już rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Nadto wskazać trzeba, że skład orzekający w sprawie niniejszej jest związany – z mocy art. 170 p.p.s.a. - oceną sformułowaną w sprawie II SA/Bk 575/10, w której przesądzono ostateczne rozstrzygnięcie (decyzją z dnia [...] maja 1955 r.) kwestii odszkodowania za nieruchomość nr b należącą pierwotnie do J. S. Dla oceny o niedopuszczalności prowadzenia postępowania z wniosku z dnia 6 marca 2012 r. nie ma znaczenia twierdzenie skarżących, że obecne żądanie odszkodowania dotyczy powierzchni 0,1190 ha, którą według nich faktycznie wywłaszczono, ale nie ujęto w decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z tym nie uiszczono za nią również odszkodowania w 1955 r. Nie da się bowiem zaprzeczyć, że obecne żądanie odszkodowawcze ma u swych podstaw, podobnie jak żądanie rozstrzygnięte w 1955 r., decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] marca 1954 r. O rekompensacie należnej za prawa odebrane tą decyzją orzeczono ostatecznie w 1955 r., a następnie ostatecznie umorzono kolejne postępowanie w tym przedmiocie w 2007 r. Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania z wniosku z dnia 6 marca 2012 r. byłoby kolejnym postępowaniem w tej samej sprawie (o odszkodowanie należne z tytułu tej samej decyzji wywłaszczeniowej), co jest niedopuszczalne (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dlatego też postępowanie z wniosku z dnia 6 marca 2012 r. nie mogło zostać wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" (art. 61 "a" § 1 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że w dacie umorzenia w 2007 r. nie obowiązywał jeszcze przepis art. 61 "a" § 1 k.p.a., w związku z czym nie mógł on wówczas stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że przyczyną ówczesnego umorzenia, które nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., był fakt zainicjowania postępowania w tym samym przedmiocie co w sprawie zakończonej decyzją odszkodowawczą z 1955 r. Wystąpiła zatem wówczas negatywna okoliczność prowadzenia postępowania tj. stan sprawy osądzonej czyli res iudicata – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jako że obecnie taka sytuacja jest kwalifikowana jako "inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania" z art. 61 "a" § 1 k.p.a., to też odmówiono jego wszczęcia na ostatnio wskazanej podstawie, a nie umorzono postępowanie. Obydwa rozstrzygnięcia, mimo różnych podstaw, oparte są jednak na tych samych okolicznościach faktycznych. Trafnie również ocenił organ, że żądanie zgłoszone w sprawie niniejszej – mimo niedopuszczalności zainicjowania postępowania administracyjnego – nie wyklucza możliwości jego realizacji na drodze cywilnej. Wskazał na to tutejszy sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 575/10 powołując fakt stwierdzenia wydania niezgodnie z prawem decyzji wywłaszczeniowej - decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. Jeśli zatem skarżący podtrzymują żądanie odszkodowania za nieruchomość ich zdaniem bezprawnie przejętą w 1954 r. bez odszkodowania – powinni wystąpić na drogę cywilną. Zgodnie bowiem z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co też nastąpiło wyżej wskazaną decyzją Ministra. Natomiast, co wyżej podkreślono, brak jest możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,1190 ha w trybie administracyjnym. Okoliczności tej nie zmienia treść decyzji Ministra, bowiem ani nie eliminuje ona z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (od dnia wydania) decyzji wywłaszczeniowej z 1954 r., która była podstawą decyzji odszkodowawczej z 1955 r., ani nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji odszkodowawczej z 1955 r. Ta ostatnia funkcjonuje w obrocie prawnym wywołując stan sprawy osądzonej w zakresie kwestii dochodzenia odszkodowania w trybie administracyjnym za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z 1954 r. Zdaniem składu orzekającego nie doszło również w sprawie do naruszenia przepisów wskazanych w skardze tj. art. 7 - 9, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego, a wymienione normy dotyczą zasad jego prowadzenia. Ustalił wyłącznie funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia odszkodowawczego z 1955 r. oraz decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie kolejnego żądania ustalenia i wypłaty rekompensaty (z 2007 r.), co było wystarczające do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 "a" § 1 k.p.a., a nie stanowiło postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w przepisach art. 7 - 9, 77 § 1 k.p.a. Reasumując trafnie organy administracji w sprawie niniejszej oceniły brak postaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania z wniosku z dnia 6 marca 2012 r. z uwagi na niedopuszczalność orzekania po raz kolejny w tej samej sprawie rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją (art. 61 "a" § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.