II SA/Bk 736/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na akt Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego miejsca i czasu nabożeństw K. p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. R. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. , Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 13 ze zm.; dalej: ustawa), po rozpatrzeniu wniosku Kościoła Z. B. z dnia [...] czerwca 2019 r., odmówił uzgodnienia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego miejsca i czasu nabożeństw Kościoła w każdy czwartek 2019 r. począwszy od dnia [...] czerwca 2019 r., w godzinach od 17:30 do 21:00, w pasie drogowym ul. [...] w B. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy organizowanie imprez o charakterze religijnym na drogach publicznych wymaga uzgodnienia, w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z właściwymi organami administracji rządowej lub samorządowej. Uzgodnienie takie zakłada osiągnięcie porozumienia co do wszystkich aspektów związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego na trasie pielgrzymki, procesji czy też innej imprezy o charakterze religijnym. W ocenie organu pas drogowy ul. [...], wskazany przez wnioskodawcę jako miejsce nabożeństwa, jest deptakiem miejskim o bardzo dużym natężeniu ruchu pieszego, przez który przebiega główna arteria miasta ul. [...], tj. ulica o dużym natężeniu ruchu kołowego i pieszego, połączona w pobliżu z ul. [...]. Każde skupisko większej grupy osób ma istotny wpływ na ruch drogowy i jego bezpieczeństwo w tym rejonie, dlatego jest miejscem szczególnym z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W pasie drogowym ul. [...] odbywają się liczne imprezy miejskie, zgromadzenia, wystawy tematyczne oraz uroczystości państwowe. Część z tych imprez wpisała się na stałe w kalendarz wydarzeń miasta B., w których uczestniczą licznie mieszkańcy miasta. Przy organizacji w/w wydarzeń konieczne jest zapewnienie dróg ewakuacyjnych oraz dróg dojścia i rozchodzenia się uczestników. Ciąg pieszy wzdłuż ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] nie jest ograniczony do szerokości 2 m wzdłuż budynku banku i budynku przy ul. [...] (jak wynika z pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. wnioskującego), a zgodnie z obowiązującą stałą organizacją ruchu stanowi pas szerokości od sygnalizatora przy budynku nr [...] do sygnalizatora przy donicach. Wg informacji uzyskanych od Komendanta Straży Miejskiej w B., Straż Miejska w B. nie zabezpiecza wspólnie z organizatorem nabożeństwa Kościoła, a obecność funkcjonariuszy wynika z realizacji służby patrolowej. W związku z powyższym nie widzi się możliwości uzgodnienia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego cyklicznych (w każdy czwartek) nabożeństw Kościoła w pasie drogowym ul. [...]. W przypadku zaś organizacji nabożeństw Kościoła w jednej z proponowanych lokalizacji, tj. na fragmentach działek gminnych o nr ewid. gr. [...], (położonych w pobliżu centrum przesiadkowego przy al. [...] w kierunku ul. [...]), należy wystąpić odrębnym wnioskiem do zarządcy terenu i w ramach własnych zapewnić porządek i bezpieczeństwo. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Kościół Z. B., ale SKO w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wobec powyższego, A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 11 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: a) odmowę uzgodnienia organizacji nabożeństw, w sytuacji gdy zorganizowanie imprezy religijnej zgodnie z wnioskiem nie narusza żadnych przepisów ani nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) podanie za podstawę odmowy uzgodnienia argumentów innych niż związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego, w sytuacji gdy uzgodnienia można wymagać wyłącznie w zakresie bezpieczeństwa tego ruchu, 2) art. 53 ust. 5 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa sprawowania kultu religijnego w sytuacji, gdy nie było to konieczne do ochrony porządku publicznego, czy innych wskazanych w tym przepisie wartości, 3) art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nie kierując się zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania poprzez negatywne uzgodnienie wnioskowanego nabożeństwa w sytuacji, gdy pozytywne uzgodnienie uzyskały imprezy większe, bardziej ingerujące w plac [...], a wydane na te inne imprezy uzgodnienia w swej treści nie odnosiły się w żaden sposób do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, 4) art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki poprzez uzgodnienie negatywne imprezy religijnej w sytuacji, gdy nie było wydanego żadnego negatywnego uzgodnienia w ostatnich dwóch latach na organizację imprezy religijnej na [...], a samo wnioskowane nabożeństwo nie różni się od innych tego typu imprez w tym miejscu, 5) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak wskazania, na czym miałoby polegać zagrożenie ruchu drogowego poprzez organizację nabożeństwa we wskazanym miejscu, 6) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zredagowanie uzgodnienia w sposób niepozwalający na ustalenie zakresu rozstrzygnięcia, tj. czy uzgodnienie negatywne zostało wydane jedynie na dzień [...] stycznia 2019 r., czy też na wszystkie czwartki, 7) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, skoro organ doszedł do wniosku, że nie jest możliwe wydanie uzgodnienia przy sformułowaniu żądania obejmującym wszystkie czwartki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i uzgodnienie w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego nabożeństw Kościoła jak we wniosku. Ponadto wniosła o zwrócenie się do Zarządu Dróg Miejskich w B. z wnioskiem o udzielenie informacji: - jakie jest natężenie ruchu pieszego na ul. [...] w obrębie działki ewidencyjnej [...] w godzinach 17:30 - 21:00 w czwartki oraz jaka jest minimalna bezpieczna szerokość ciągu pieszego dla takiego natężenia ruchu - wraz z przedstawieniem dokumentów, z których dane te wynikają, - jakie imprezy zaplanowano do odbycia się na ul. [...] w okolicy budynku [...] w czwartki 2019 r. pomiędzy 17:30 a 21:00 z podaniem dokładnej daty, godzin i lokalizacji takiej imprezy, jak również daty wpływu wniosku o umożliwienie zorganizowania takiej imprezy, czy wystawy, - jak wygląda i z jakiego dokumentu wynika stała organizacja ruchu przy przejściu dla pieszych przez ul. [...] na wysokości ul. [...]- wraz z przedstawieniem tego dokumentu. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że podstawą skargi jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ zaskarżone uzgodnienie nie zawiera pouczenia o sposobie, trybie i terminie jego zaskarżenia, oznacza to, że środek zaskarżenia winien zostać przyjęty bez wniosku o przywrócenie terminu. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżąca wskazała, że wynika on z prowadzonego przeciwko niej postępowania w przedmiocie wykroczenia, którego podstawą jest odmowa uzgodnienia organizacji imprezy religijnej z czerwca 2019 r. Pomimo odmowy uzgodnienia, skarżąca wraz z innymi organizatorami nabożeństwa Kościoła postawiła na ławce na ul. [...] termosy z zupą dla bezdomnych i potrzebujących. Taki sposób zajęcia ławki został przez Straż Miejską zakwalifikowany jako wykroczenie i wszczęto postępowanie na podstawie art. 100 i art. 143 Kodeksu wykroczeń. Obecnie toczy się ono pod numerem [...]. Skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień jako osoba, w stosunku do której istnieje możliwość złożenia wniosku o ukaranie. Podważenie więc rozstrzygnięcia organu administracyjnego, na podstawie którego podjęto decyzję o niezgodności z prawem jej czynu, ma istotny wpływ na tok tego postępowania, bowiem stanowi przesłankę ukarania. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że jej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu wynika z przepisu art. 100 pkt 1 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 97 Kodeksu wykroczeń w zbiegu z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że droga zgodnie z definicją, to wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu m. in. pojazdów i pieszych. Zgodnie z art. 65 ustawy Prawo o ruchu drogowym - zawody sportowe, rajdy, wyścigi, przewóz osób kolejką turystyczną i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z dróg w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie. Imprezy o charakterze religijnym zostały wyodrębnione z wyżej wymienionego katalogu na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościołów w Rzeczypospolitej Polskiej, nie mniej jednak w dalszym ciągu wymagana jest zgoda na ich przeprowadzenie. Z przytoczonych wyżej przepisów można wnioskować, że imprezy które mogą odbywać się na drogach publicznych i na organizację których trzeba uzyskać zgodę, zarówno te o charakterze religijnym czy też inne są to wydarzenia szczególne, specjalne, które są pewnego rodzaju wydarzeniem wyjątkowym. Są to koncerty, biegi, festyny a z imprez o charakterze religijnym pielgrzymki czy uroczystości. Często są to też wydarzenia cykliczne, coroczne. Za takie wydarzenie wymagające korzystania z drogi w sposób szczególny trudno jest uznać cotygodniowe nabożeństwo Kościoła , gdyż zwyczajowo sprawowanie kultu religijnego poprzez m. in. nabożeństwa odbywa się w miejscach do tego przeznaczonych. Dopiero wydarzenia szczególne, imprezy o charakterze religijnym czy też świeckim mogą w drodze wyjątku odbywać się w miejscu do tego nieprzeznaczonym czyli na drodze publicznej. Zdaniem organu, odmowa uzgodnienia organizacji cotygodniowych nabożeństw Kościoła w pasie drogowym ul. [...] w B. wynika zarówno z faktu, iż nie sposób zakwalifikować sprawowanie kultu religijnego poprzez organizację nabożeństw jako "imprezę o charakterze religijnym", a gdyby nawet tak uczyniono, to wnioskowana lokalizacja wpłynęłaby negatywnie na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku ul. [...] w pobliżu skrzyżowania z ul. [...]. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r., na rozprawie, na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego organizację społeczną Fundacja I. w B. Reprezentant uczestnika postępowania poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r., które jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wydane zostało na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 13). Adresatem tego aktu jest Kościół Z. w B. Skarżąca A. R. nie jest adresatem tego aktu, ani nie jest też osobą uprawnioną do reprezentowania przedmiotowego Kościoła. Nie brała też udziału w postępowaniu administracyjnym a skargę złożyła w imieniu własnym. W sposób więc oczywisty nie jest stroną tego postępowania. A zatem, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, przeto sąd administracyjny nie bada tego przymiotu (legitymacji) i odrzuca skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14). Dodatkowo można tylko wskazać, że interes prawny skarżącej, w jej ocenie, wynika z przepisu art. 100 pkt 1 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 97 Kodeksu wykroczeń w zbiegu z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Art. 100 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821) stanowi, że kto zaorywa lub w inny sposób zwęża pas drogowy lub pas przydrożny, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Z kolei z art. 97 Kodeksu wykroczeń wynika, że uczestnik ruchu lub inna osoba znajdująca się na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, a także właściciel lub posiadacz pojazdu, który wykracza przeciwko innym przepisom ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym lub przepisom wydanym na jej podstawie, podlega karze grzywny do 3000 złotych albo karze nagany. Natomiast zgodne z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990), zabrania się wykorzystywania drogi lub poszczególnych jej części w sposób niezgodny z przeznaczeniem, chyba że przepisy szczegółowe stanowią inaczej. Jak zatem widać z powyższych przepisów, stanowią one nakazy, zakazy i sankcje wynikające z nieprawidłowego korzystania z drogi i pasa drogowego. Brak w nich jednak umocowania do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, przy czym interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 765/19). Na podstawie przywołanych przez siebie przepisów skarżąca nie mogła w imieniu własnym ani skutecznie żądać od organu wydania przedmiotowego uzgodnienia, ani też nie może go zaskarżyć z uwagi na jego sprzeczność z jej indywidualnymi potrzebami. Przywołane przepisy Kodeksu wykroczeń i Prawa o ruchu drogowym uzasadniają jedynie interes faktyczny skarżącej, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.