II SA/Bk 746/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na czynność Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o podział nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 225,09 (słownie: dwieście dwadzieścia pięć złotych dziewięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 18 grudnia 2006 r. J. B. wystąpił do Burmistrza S. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr 1554/2 o pow. 0,1989 ha położonej w S. przy ul. K. Do wniosku załączył szkic projektu podziału. Przedmiotowe postępowanie podziałowe zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] stycznia 2007 r. orzekającą podział zgodnie z wnioskiem. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, jak i poprzedzającego ją postanowienia opiniującego z [...] grudnia 2006 r. – rozstrzygnięciami SKO odpowiednio z [...] maja 2009 r. i z [...] kwietnia 2010 r. podjętymi w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) – postępowanie podziałowe powróciło do etapu sprzed wydania postanowienia opiniującego, a zatem do etapu, na którym organ dysponował wyłącznie wnioskiem o podział wraz z projektem podziału. Z związku z powyższym w dniu 24 stycznia 2011 r. Burmistrz S. wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości nr 1554/2 złożonego wraz z podaniem z 18 grudnia 2006 r. o elementy wymagane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. (DZ.U. nr 268 poz. 2663) w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, tj. o oznaczenie nieruchomości według danych z księgi wieczystej, oznaczenie powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przedstawienie w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu, przedstawienie w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej. Przedmiotowe wezwanie opatrzono terminem siedmiodniowym i rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy 25 stycznia 2011 r., zatem termin wykonania obowiązku mijał we wtorek 1 lutego 2011 r. Nie został on dochowany, strona w dniu 27 stycznia 2011 r. złożyła wyłącznie wniosek o wypożyczenie akt celem uzupełnienia projektu, natomiast nie dokonała jego uzupełnienia. W piśmie tym podniesiono, że wezwanie rażąco narusza prawo poprzez zakreślenie 7 – dniowego terminu dla czynności, które wymagają znacznego nakładu czasu pracy. Następnie J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy podziałowej. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] skargę uwzględniono i zobowiązano Burmistrza S. do załatwienia w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt organowi wniosku J. B. z dnia 18 grudnia 2006 r. w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku podano, że niewątpliwie uzupełniony projekt nie został złożony. Także nie przedłużono terminu wyznaczonego stronie na dokonanie czynności. Tymczasem organ nie rozstrzygnął procesowo o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków w sposób przewidziany w wezwaniu poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, o czym należało powiadomić stronę. Podano, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jest zatem czynnością materialno – techniczną podlegającą kontroli sądu (vide: postanowienie WSA w Białymstoku z 30 sierpnia 2010 r. I SA/Bk 180/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek tego wyroku Burmistrz S. w dniu 14 lipca 2011 r. ponownie wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania bez wskazania rygoru niewykonania tej czynności. Strona w dniu 21 lipca 2011 r. złożyła poprawiony szkic projektu podziału działki opracowany na kopii mapy ewidencyjnej. Burmistrz S. stwierdził, że z uwagi na to, iż poprawiony szkic projektu opracowano na kopii mapy ewidencyjnej a nie na kopii mapy zasadniczej jak tego wymagają przepisy prawa, nie można uznać, że wniosek o podział został uzupełniony o wymagane dokumenty i w dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 9 i 64 § 2 kpa, pozostawił go bez rozpoznania. W zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ wyjaśnił, że wstępny projekt podziału nieruchomości opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. Organ podał przy tym, że mapa zasadnicza dla nieruchomości objętej wnioskiem istnieje i znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w S. i jest zaewidencjonowana pod nr 1672/13/94. W związku z zawiadomieniem J. B. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wniósł do organu m.in. żądanie wykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sposób zgodny z prawem (pkt 1 pisma), a następnie w dniu 23 sierpnia 2011 r. oświadczył, że żądanie to było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że uzupełnił braki formalne podania o podział działki w sposób prawidłowy i tym samym powinno być wydane merytoryczne rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia projektu podziału. Zdaniem strony organ z góry zaplanował pozostawienie podania bez rozpoznania i celowo unika wykonania wyroku o czym świadczy chociażby fakt zakreślenia dłuższego terminu uzupełnienia braków niż w pierwotnym wezwaniu. Organ nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na to, że nie zostały w sposób prawidłowy usunięte braki wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. Podano, że zakreślenie dłuższego terminu w ponownym wezwaniu wynikało z tego, że strona odnośnie pierwotnego wezwania zarzucała rażące naruszenie prawa poprzez zakreślenie terminu 7 – dniowego jako niewystarczającego na wykonanie wymaganych czynności (pismo Burmistrza S. z dnia [...] września 2011 r.). W związku z powyższym J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na czynność Burmistrza S. z [...] lipca 2011 r. o pozostawieniu podania o podział nieruchomości bez rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 64 § 2 kpa, przez nieprawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych podania. Nieprawidłowość wezwania polega na tym, że nie wskazano w nim konkretnych braków podania i ograniczono się jedynie do zacytowania regulacji prawnej. W takiej sytuacji skarżący musiał sam dochodzić jakie wymogi formalne podania spełnia a jakie nie. Wskazując na te naruszenia wniesiono o zobowiązanie Burmistrza S. do merytorycznego rozpoznania podania w określonym terminie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie jej do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 kpa. Czynność z art. 64 § 2 kpa jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Takie stanowisko dotyczące charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania jest dominujące w najnowszym orzecznictwie sądowych (vide: wyrok NSA z 14 września 2011 r., II GKS 873/10, Lex nr 996976, wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, Lex 842886). Nadto nadmienić należy, że orzekając w sprawie niniejszej Sąd na podstawie art. 153 ppsa był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] w którym przyjęto, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającą kontroli sądu. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący spełnił warunki formalne, albowiem złożenie skargi do sądu poprzedził wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wystosowano w ustawowym terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o czynności (zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania doręczono skarżącemu w dniu 28 lipca 2011 r. a wezwanie złożono w dniu 8 sierpnia 2011 r.). Odpowiedź organu na to wezwanie została doręczona skarżącemu w dniu 7 września 2011 r. a skarga do sądu została wniesiona w dniu 7 października 2011 r. a więc z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie zawiera inne wady ustalone w przepisach prawa niż brak adresu, pozostawienie podania bez rozpoznania dopuszczalne jest tylko i wyłącznie wówczas, gdy wnoszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Prawidłowe wezwanie powinno zawierać: dokładne określenie braków formalnych oraz sposób ich usunięcia, termin uzupełnienia braków, skutki prawne niezastosowania się do wezwania. Wadliwe wezwanie uniemożliwia zastosowanie sankcji określonej w art. 64 § 2 kpa. Formułując treść wezwania do uzupełnienia braków formalnych należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie oba wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych podania były nieprawidłowe: 1. braki formalne i sposób ich usunięcia zostały określone w sposób nieprecyzyjny i skomplikowany. Organ w wezwaniach najpierw przytoczył fragment uzasadnienia postanowienia SKO stwierdzającego nieważność postanowienia w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działki w którym wymieniono brakujące elementy tego projektu. Następnie przytoczył treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości z której wynika, że projekt podziału nieruchomości opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu oraz § 2 który wymienia co w szczególności taki projekt powinien zawierać. W konkluzji wezwania stwierdzono, że w związku z tym iż wstępny projekt podziału nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów wymienionych w ust. 2 § 3 rozporządzenia powinien być uzupełniony. W ocenie Sądu z tak skonstruowanego wezwania nie wynika jakie braki i w jaki sposób powinny być uzupełnione. Organ nie wyjaśnił czy projekt w sprawie niniejszej powinien być sporządzony na kopii mapy zasadniczej czy też na kopii mapy katastralnej. Nadto z uwagi na to, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wymienia w sposób enumeratywny (wyczerpujący) elementów wstępnego projektu a czyni to jedynie w sposób przykładowy należało precyzyjnie określić jakie elementy w sprawie niniejszej powinny podlegać uzupełnieniu. Zgodzić się należy, że stroną że wezwanie zostało skonstruowane w taki sposób, że właściwie na stronę został przerzucony ciężar jednoznacznego ustalania braków projektu. Organ dopiero na etapie zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania udzielił informacji niezbędnych do prawidłowego uzupełnienia jego braków formalnych. 2. w drugim wezwaniu błędnie określono termin uzupełniania braków formalnych podania. Organ wyznaczając termin 2 miesięczny kierował się czasochłonnym charakterem czynności związanych z uzupełnieniem projektu podziału i bez wątpienia działał w interesie strony. Niemniej jednak określony w art. 64 § 2 kpa siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, co oznacza że nie może być przez organ ani skrócony, ani przedłużony. Wnoszący podanie może jednak złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu (vide: wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2007 r., II SA/Ke 430/07, Lex 440019). 3. o ile w pierwszym wezwaniu prawidłowo wskazano skutki prawne niezastosowania się do wezwania, to już w drugim wezwaniu skutków takich nie określono. Z uwagi na występujące braki w wezwaniach nie można było zastosować w sprawie sankcji w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Skutkować to musiało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności przez Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ wystosuje do strony wezwanie dotyczące uzupełnienia braków formalnych podania w którym dokładne określi jego braki oraz sposób ich usunięcia, termin ich uzupełnienia, skutki prawne niezastosowania się do wezwania.