II SA/Bk 747/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], którą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 7,5679 ha obręb G., gmina Z. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. PGE S.A. w L. (dalej: Spółka, inwestor) przed Starostą Ł. toczyło się postępowanie o wydanie decyzji zezwalającej na wejście w teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN-15kV na działce nr [...] o powierzchni 7, 5679 ha, położonej w obrębie G. (gmina Z.). Działka stanowi współwłasność małżonków B. i K. B. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta, orzekając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.): ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na budowę linii napowietrznej średniego napięcia SN-15kV w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:1000 stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji; stwierdził, że ograniczenie obejmuje także możliwość zajęcia części działki nr [...] o pow. 0,5546 ha (powierzchnia niezbędna do przeprowadzenia inwestycji oznaczona na załączniku nr 1 do decyzji) - na okres nieprzekraczający 10 dni od dnia zajęcia nieruchomości - w celu wykonania prac budowlano-montażowych; zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił zasady ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości uregulowane w art. 124 ust. 1, 3 u.g.n. oraz wskazał, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n., na którą Spółka uzyskała decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu pierwszej instancji, z właścicielami działki przeprowadzono negocjacje, które nie odniosły pozytywnego rezultatu (organ opisał w jaki sposób negocjacje się odbywały), co było warunkiem orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Z nadesłanych przez organ administracji akt administracyjnych sprawy wynika, że powyższa decyzja została doręczona B. B. i K. B. na ten sam adres, tj. ul. [...]. Obydwa zwrotne potwierdzenia odbioru podpisała B. B. w dniu [...] lutego 2015 r. (k. 67, 68 akt adm. pierwszej instancji). W aktach administracyjnych znajdują się również dwa odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2015 r., tj. odwołanie B . B. datowane na dzień [...] lutego 2015 r. z datą nadania [...] lutego 2015 r. oraz odrębne odwołanie K. B. datowane na dzień [...] marca 2015 r. z datą nadania [...] marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda P. na podstawie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Ocenił, że nie została spełniona podstawowa przesłanka orzeczenia o ograniczeniu korzystania z nieruchomości określona w art. 124 u.g.n., tj. nie przeprowadzono rokowań pomiędzy stronami postępowania. W ten sposób Starosta naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie dokonując wyjaśnienia sprawy w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał, że decyzję odwoławczą wydał po rozpoznaniu odwołania B . B.. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 349/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 808/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. B., uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny wskazał, że doszło do pozbawienia możności obrony praw skarżącego kasacyjnie z uwagi na kierowanie korespondencji do niego na niewłaściwy adres (adres jego żony), mimo że w toku postępowania administracyjnego wskazywał on inny adres i podkreślał, że mają z żoną różne miejsca zarówno zameldowania jak i zamieszkania. NSA wskazał, że w ten sposób sąd pierwszej instancji nie doręczył skarżącemu kasacyjnie odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz nie poinformował o terminie rozprawy, co pozbawiło go możliwości obrony praw w postępowaniu sądowym. Ponownie rozpoznając skargę Spółki na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 r., orzekając po wyroku NSA, tutejszy Sąd uchylił tę decyzję z powodu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r. w sprawie II SA/Bk 255/18). Wskazał, że organ odwoławczy dostrzegając braki w zebranym materiale dowodowym posiada uprawnienie wynikające z art. 136 K.p.a. do uzupełnienia tego materiału we własnym zakresie, względnie zlecenia niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Nie może tego uczynić, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem WSA, Wojewoda wydając decyzję kasacyjną nie wyjaśnił, których materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie nie rozpoznał organ pierwszej instancji, a do tego nie określił, które to istotne dla sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione. To zaś nie dawało organowi odwoławczemu podstawy do orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem ten ma zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej obie przesłanki nie wystąpiły, bowiem Wojewoda sformułował jedynie odmienne zdanie odnośnie oceny zebranego materiału dowodowego, ale w żaden sposób nie spróbował wykazać, w jaki sposób i w jakim zakresie należy wyjaśniać sprawę. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda wziął pod uwagę ocenę prawną Sądu, a przy wydawaniu decyzji uwzględnił wykładnię przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez Sąd zaprezentowaną. Ponownie rozpoznając sprawę, po wyroku w sprawie II SA/Bk 255/18, Wojewoda – wskazując, że wydaje decyzję "po rozpatrzeniu odwołania B . B." – utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. W jego ocenie, wbrew zarzutom odwołania, w decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznie określono przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa w zakresie niezbędnym do wykonania spornej inwestycji, zgodnie z wydaną dla niej decyzją lokalizacyjną. Kwestia odszkodowania za poniesione szkody zostanie przekazana do odrębnego rozpoznania. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zaś między stronami odbyły się rokowania zakończone bezskutecznie, bowiem strony nie uzgodniły stanowiska co do odszkodowania. Z uwagi na to, że przepisy nie przewidują ani formy rokowań, ani sposobu ich zakończenia, korespondencję prowadzoną między stronami organ odwoławczy ocenił jako wystarczającą do ustalenia, że rokowania się odbyły. Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., wskazał Wojewoda, że takie zawiadomienie wystosowano i było ono dwukrotnie awizowane. W pismach właścicieli nieruchomości do inwestora wskazywano adres do korespondencji w O. i ten sam adres do korespondencji wskazuje również informacja z rejestru gruntów, pomimo innego adresu zameldowania K. B. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. złożyli do sądu administracyjnego B. B. i K. B. Zarzucili: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i przyjęcie, że skarżący nie wyrazili zgody na budowę spornej linii napowietrznej, podczas gdy skarżący nie uzyskali odpowiedzi inwestora na zapytanie o zakres planowanych prac i planowane posadowienie słupów średniego napięcia, w tym o ich ilość, co umożliwiłoby im ustosunkowanie się do wniosków inwestora, w szczególności co do kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Wskazali, że ich prośby o wskazanie informacji w tym przedmiocie, w tym próba telefonicznego kontaktu i wyrażenie woli ugodowego załatwienia sprawy, nie przyniosły efektu; 2) art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie odwołującemu się wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie a doręczenie wyłącznie dwóch pism, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz skarżonej decyzji, co uniemożliwiło czynny jego udział w sprawie oraz zajęcie stanowiska odnośnie roszczeń Spółki; 3) art. 89 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy celem ustalenia stanowisk stron postępowania; 4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w treści skarżonej decyzji do treści kierowanych do Spółki wezwań do podjęcia czynności ustalających należność pieniężną jako ekwiwalent prac mających być przeprowadzonymi na nieruchomości; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 5) art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnego przyjęcia, że rokowania zakończyły się niewyrażeniem zgody przez skarżących na wykonanie przez Spółkę prac, podczas gdy to inwestor nie ustosunkował się do próśb skarżących o wskazanie dokładnej lokalizacji inwestycji, co umożliwiłoby skarżącym ustosunkowanie się do stanowiska inwestora odnośnie planowanych prac; 6) art. 124 u.g.n. poprzez wadliwe oznaczenie obszaru koniecznego do zajęcia celem wykonania prac budowlano – montażowych i oznaczenie tego obszaru bez wyodrębnienia pasa gruntu stanowiącego drogę dojazdową do oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu powierzchni nieruchomości wyodrębnionej celem przeprowadzenia prac; 7) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak szczegółowego oznaczenia w treści decyzji przebiegu inwestycji, w tym oznaczenia prac koniecznych do jej realizacji oraz precyzyjnego oznaczenia zakresu uszczuplenia władztwa właściciela. W uzasadnieniu skargi znajduje się stwierdzenie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli K. B. i B. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z notatki z dnia [...] kwietnia 2019 r. sporządzonej przez pracownika Sekretariatu WSA w Białymstoku na zarządzenie sędziego referenta z rozmowy telefonicznej z pracownikiem P. Urzędu Wojewódzkiego w B. wynika, że odwołanie K. B. zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. nie było rozpoznawane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zasadą postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest obowiązek rozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich odwołań jedną decyzją. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpoznać łącznie i w jednym terminie odwołania wniesione przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego. Zasada ta wynika z art. 138 § 1 K.p.a. oraz z pozostałych przepisów regulujących postępowanie odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 127 i następne K.p.a., postępowanie odwoławcze można prowadzić wyłącznie na podstawie odwołania skutecznie wniesionego, zaś w przypadku gdy odwołania złoży kilka stron postępowania, na podstawie wszystkich tych odwołań. Organ odwoławczy powinien zatem wydać na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. jedną decyzję merytoryczną rozpoznającą wszystkie skutecznie wniesione odwołania, bowiem nie może w obrocie prawnym funkcjonować kilka decyzji ostatecznych, którymi rozpoznano kilka odwołań różnych podmiotów. Mogłoby to prowadzić do nieakceptowanych skutków prawnych, w tym do funkcjonowania w obrocie prawnym kilku decyzji ostatecznych wydanych w tej samej sprawie (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2638/12 z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2146/11 z dnia 17 stycznia 2012 r., dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano również stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji na skutek rozpoznania tylko jednego odwołania, przy kilku skutecznie wniesionych, może być rozważane w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1198/109 z dnia 31 sierpnia 2010 r., CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że taka sytuacja stanowi naruszenie przepisów procesowych, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania B . B. zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. W aktach administracyjnych znajduje się jednak również odwołanie K. B. zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., co do którego Wojewoda nie wypowiedział się. Z informacji uzyskanej w trakcie rozmowy pracownika Sądu z pracownikiem organu odwoławczego (vide notatka z dnia [...] kwietnia 2019 r., k. 59) wynika wprost, że organ odwoławczy nie orzekał na skutek odwołania K. B.. A zatem zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania jednego z dwóch wniesionych odwołań, co stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu odwoławczym, w tym art. 138 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, odwołanie K. B. powinno zostać merytorycznie rozpoznane jako wniesione z zachowaniem terminu. Wynika to z następujących okoliczności. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona obojgu skarżącym na adres w O. – zwrotne potwierdzenia odbioru podpisała B. B. w dniu [...] lutego 2015 r. W aktach administracyjnych - wyłącznie w trakcie korespondencji ze Spółką potraktowanej przez organy jako rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. – skarżący wskazywali adres w O. Korespondencja ta pochodzi z lat 2012 i 2013. Tymczasem, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, z żadnego znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów nie wynika, aby ww. adres w O. był wymieniony w stosunku do K. B. W aktach administracyjnych znajdują się trzy wydruki z rejestru gruntów datowane na [...] marca 2011 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2015 r. Z każdego z nich wynika adres K. B. jako T. Z. Ostatni z tych wydruków pochodzi z daty wydania decyzji organu pierwszej instancji. Nieprawidłowe było zatem wysłanie ww. skarżącemu korespondencji zawierającej decyzję organu pierwszej instancji na adres w O.. Doręczenie dokonane pod tym adresem należy uznać za nieskuteczne. A jeśli tak, to termin biegnący skarżącemu na wniesienie odwołania nie rozpoczął biegu. W konsekwencji odwołanie K. B. zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., a nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2015 r., zostało wniesione bez uchybienia terminu i podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, czego zaniechano. Nie załatwiono tego odwołania również w inny sposób, tj. postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem nie wynika to z akt sprawy. Sąd zauważa, że na konieczność doręczania K. B. korespondencji na właściwy adres w miejscowości T. zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 808/16 kwestionując prawidłowość doręczenia pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym na adres w O. i uznając, że takie doręczenia pozbawiły skarżącego możliwości obrony w sprawie. Na okoliczność nieprawidłowego doręczania skarżącemu korespondencji w postępowaniu administracyjnym zwrócono także uwagę w skardze obecnie rozpoznawanej. Skarżący bowiem wskazał, że otrzymał jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych tymczasem wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane K. B. na adres o., zawiadomienie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na adres T., decyzja organu pierwszej instancji na adres o., a decyzja organu odwoławczego zaskarżona w sprawie niniejszej na adres T. Ta niekonsekwencja w wyborze adresu doręczenia, widoczna w działaniu organu pierwszej instancji, nie znajduje uzasadnienia wobec faktu wskazania adresu skarżącego w wydrukach z rejestru gruntów. Wskazać należy również, że z akt sprawy nie wynika, aby B. B. będąca współwłaścicielem wraz z mężem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wnosząc rozpoznane przez Wojewodę odwołanie działała jako pełnomocnik męża. W aktach administracyjnych brak jest dowodów na tę okoliczność. Nie wynika ona również z treści obydwu odwołań, w których wprost wskazano jako podmiot odwołujący się – oddzielnie każdego ze współwłaścicieli. Reasumując, organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 K.p.a. rozpoznając wyłącznie jedno z dwóch skutecznie i niezależnie wniesionych odwołań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uniemożliwienie drugiemu ze skarżących uzyskania ostatecznej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji zwalniała Sąd z badania merytorycznych zarzutów skargi. Nierozpatrzenie wszystkich odwołań stanowi sytuację nierozpoznania sprawy w obydwu instancjach w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Koszty te stanowią wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa 17 zł.