II SA/Bk 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi K. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. Z. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. prowadził w stosunku do skarżącego J. Z. dwa postępowania administracyjne w sprawie legalności budynku gospodarczego i szklarni usytuowanych na nieruchomości skarżącego o numerze geodezyjnym [...] położonej w Ł. przy ulicy S. W trakcie tych postępowań uwzględniając zalecenia WSA w Białymstoku zawarte w wyrokach z dnia 15.02.2011r. sygn. IISA/Bk 641/10 i IISA/Bk 642/10, organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do przedłożenia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budynku gospodarczego i szklarni, koniecznej w procedurze legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...].10.2011r. Prezydent Miasta Ł. ustalił na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla budynku gospodarczego i szklarni. W decyzji, wydanej w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego, określone zostały między innymi szczegółowe wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla każdego z budynków. Określając wymagania w zakresie geometrii dachu w odniesieniu do budynku szklarni, Prezydent Miasta Ł. ustalił, że szklarnia powinna mieć dach jednospadowy o kierunku kalenicy równoległym do ulicy S. Decyzja powyższa - po rozpoznaniu odwołania właściciela sąsiedniej nieruchomości W. Ś. – została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].10.2011r. i stała się ostateczna. W dniu [...].07.2013r. skarżący J. Z. złożył w organie I instancji wniosek o zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla szklarni w zakresie ustalonego wymogu dachu jednospadowego i kierunku kalenicy równoległego do ulicy S. Podał, że w świetle opinii rzeczoznawcy budowlanego jakakolwiek przeróbka szklarni nie będzie możliwa i dlatego wniósł o "pozostawienie" dachu dwuspadowego z kierunkiem kalenicy dachu prostopadłym do ulicy S. Prezydent Miasta Ł. po rozpoznaniu powyższego wniosku, którego treść przesłana została wszystkim stronom postępowania, decyzją z dnia [...].10.2013r. powołując się na art. 155 K.p.a. orzekł o odmowie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy w żądanym przez wnioskodawcę zakresie tj., w części dotyczącej geometrii dachu szklarni. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie między innymi przesłanki wyraźnej zgody na zmianę decyzji wyrażonej przez wszystkie strony postępowania. Wobec zaś sprzeciwu jednej ze stron H. Ś. na zmianę decyzji, należało wydać decyzję odmowną. W odwołaniu od tej decyzji J. Z. podtrzymał prośbę o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].12.2013r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 155 K.p.a. i stwierdził, że skarżący wystarczająco wykazał, że za zmianą decyzji o warunkach zabudowy przemawia słuszny interes strony. Brak jest jednak zgody wszystkich stron postępowania administracyjnego na dokonanie zmiany decyzji, bez której dokonanie zmiany nie jest możliwe. Organ podkreślił, że zgoda strony postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie i nie można tej zgody domniemywać. Zauważył także, że decyzje o warunkach zabudowy należą do kategorii decyzji, na mocy których każda ze stron postępowania nabywa prawo. Zmiana lub uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. następuje przy tym w ramach uznania organu wyważającego interes społeczny i słuszny interes strony. Niezbędnym warunkiem dla orzeczenia zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda wszystkich stron postępowania na wprowadzenie zmiany. W niniejszej sprawie jedna ze stron postępowania o warunki zabudowy – H. Ś. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji i dlatego niemożliwe było uwzględnienie wniosku skarżącego. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję ostateczną SKO w Ł., J. Z. podtrzymał zarzuty odwołania. Podkreślił brak możliwości technicznych wprowadzenia zmian w geometrii dachu szklarni oraz fakt, że spośród wielu stron postępowania administracyjnego tylko jedna strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. Zaakcentował, że szklarnia nie stwarza żadnego zagrożenia otoczeniu oraz, że w momencie jej wznoszenia ówczesna właścicielka nieruchomości graniczącej a poprzedniczka prawna państwa Ś., wyraziła na piśmie zgodę na lokalizację szklarni przy granicy nieruchomości. Dodał, że ma 71 lat, jest emerytem i opiekuje się dotkniętą ślepotą niepełnosprawną małżonką. Tych okoliczności organ nie wziął pod uwagę odmawiając zgody na zmianę decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle brzmienia przepisu ustawowymi przesłankami zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo są: zgoda strony (stron) postępowania na zmianę decyzji, przy czym chodzi o stronę (strony), o których uprawnieniach lub obowiązkach orzekła decyzja ostateczna, brak przeszkód do zmiany decyzji w przepisach szczególnych oraz uzasadniający zmianę decyzji interes społeczny lub słuszny interes strony. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały opisane przytoczonym przepisem przesłanki wprowadzenia żądanej przez skarżącego zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda można bronić zaprezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej poglądu, iż brak zgody innych niż wnioskodawca (inwestor) stron postępowania administracyjnego o warunki zabudowy, na zmianę decyzji w sprawie warunków zabudowy, nie musiał być przesądzający albowiem nie można innych niż inwestor uczestników takiego postępowania uznawać jako tych, o których prawach lub obowiązkach orzekła decyzja, ale nawet przy opowiedzeniu się za prezentowanym przez pełnomocnika poglądem, nie można byłoby o żądanej zmianie decyzji o warunkach zabudowy orzec zważywszy na szczególne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie pozostawiające organowi decyzyjnemu jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a w konsekwencji nie pozwalające na uznaniowe wprowadzenie jakichkolwiek zmian do decyzji. Innymi słowami skład orzekający stoi na stanowisku, że szczególne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzeciwiają się określeniu w trybie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, na nowo i w inny niż wynikający z analizy sposób, wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem. Przede wszystkim zauważyć należy, że określenie parametrów zabudowy dla budynku gospodarczego i szklarni skarżącego, w tym geometrii dachu szklarni, której parametry chce teraz skarżący inaczej określić, nastąpiło w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy wydanej na wniosek skarżącego. Do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejących już obiektów wprawdzie skarżący został "przymuszony" prowadzonymi postępowaniami legalizacyjnymi w stosunku do ww. obiektów, ale powyższe nie zmienia faktu, że decyzja o warunkach zabudowy, która uzyskała walor decyzji ostatecznej, została wydana w reżimie procedury przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w sposób ścisły i bezwzględnie wiążący organ określa zasady ustalania parametrów zabudowy. Z mocy art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzić powinna osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem uprawniony urbanista czy architekt wykonujący zawód w ramach samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Z reguły ten sam uprawniony architekt lub urbanista sporządza też poprzedzającą decyzję, analizę urbanistyczną obszaru wokół terenu inwestycji celem ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, niezbędną dla określenia warunków wnioskowanej zabudowy i jej parametrów w sposób zapewniający "kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" stosownie do zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy stanowią potem załącznik decyzji o warunkach zabudowy (vide: par. 9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Między decyzją o warunkach zabudowy a treścią analizy musi istnieć spójność. Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy materiał dowodowy, w oparciu o który ustala się treść decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...].10.2011r., o której zmianę wystąpił skarżący, została wydana na podstawie przeprowadzonej na jej potrzeby przez uprawnionego architekta – urbanistę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji tj. nieruchomości skarżącego. To w analizie na podstawie charakterystyki parametrów zabudowy terenu sąsiedniego określone zostały wymagania dla budynku gospodarczego i szklarni, w tym objęty żądaniem zmiany wymóg zachowania geometrii dachu szklarni jako dachu jednospadowego o kierunku kalenicy równoległym do ulicy S. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stały się integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy stanowiąc jej załącznik. Skarżący decyzji o warunkach zabudowy i zamieszczonego w jej treści określenia wymagań architektonicznych dla budynków objętych postępowaniem legalizacyjnym, nie kwestionował w trybie odwoławczym. Decyzja o warunkach zabudowy była bowiem przedmiotem odwołania wniesionego wyłącznie przez sąsiada W. Ś., który generalnie sprzeciwiał się ustalaniu warunków zabudowy dla obiektów samowolnie wzniesionych po granicy nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiedziany został pogląd, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji tzw. związanych, wydawanych w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego (vide: między innymi wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2008r. sygn. VI SA/Wa 1614/08, wyrok NSA z 28.01.2007r. sygn. II OSK 232/06). Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, w tym określenie geometrii dachu szklarni, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na złożony przez pełnomocnika z urzędu wniosek o przyznanie wynagrodzenia, orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego przed sądem wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).