II SA/Bk 750/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].08.2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J.M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Pani J. M. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2008 r. zwróciła się z do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. Nr [...] z dnia [...] lutego 1965 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o obszarze 29,92 ha położonego na obszarze wsi K. - 5,01 ha i we wsi P. - 24,91 ha, GRN – R. stanowiącego własność spadkobierców J. M., zam. w E. Postanowieniem z dnia [...].06.2008 r., Wojewoda P. uznając się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy przekazał przedmiotowy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1965 r. w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Następnie w dniu 22 sierpnia 2008 r. J. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008r. (nr [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1965 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego należącego do spadkobierców J. M. Wnioskodawczyni wskazała, że decyzję z dnia [...] lutego 1965 r. wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanek z § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 1987), gdyż gospodarstwo rolne J. M. nigdy nie przestało być użytkowane. W dalszej części skarżąca przedstawiła dokładnie stan faktyczny jaki zaistniał przed i po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1965 r., zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. (Nr [...]) z dnia [...] lutego 1965 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi K. i wsi P. Z decyzją SKO nie zgodziła się J. M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, w której zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego (tj. art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 161, oraz § 1 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - Dz. U. Nr 39, poz. 198, a także przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 157 § 1 i 2 kpa). Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji P.P.R.N. w G. z dnia [...] lutego 1965 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. do ponownego rozpatrzenia. Autorka skargi podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że decyzję dnia [...] lutego 1965r. wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Niespełnione zostały przesłanki z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, albowiem gospodarstwo rolne J. M. nigdy nie przestało być użytkowane. Część była wydzierżawiana przez gminę okolicznym rolnikom, częścią podzielili się sąsiedzi prowadząc uprawy, wycinając las do odbudowy swoich siedlisk. Zdaniem skarżącej, twierdzenie SKO w Ł., że wnioskodawczyni i jej bracia w każdej chwili mogli podjąć pracę w spadkowym gospodarstwie rolnym jest dowolne i nieuprawnione, a także nie jest oparte na jakichkolwiek dowodach. Zdaniem skarżącej, w sprawie niezbędnym jest ustalenie ogólnej powierzchni całego gospodarstwa rolnego oraz czy istotnie w jego większej części, (a nie w jakiejkolwiek) nie było ono uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 801/04. Co istotne, możliwe było przejmowanie tylko gospodarstw rolnych a nie nieruchomości rolnych i to kompleksowo a nie etapowo. Tymczasem decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. przejęto 29,92 ha gruntów, a w rzeczywistości J. M. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 35,0483 ha. W tym stanie rzeczy, przy różnicy przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa gruntów, a rzeczywistą powierzchnią gruntów J. M., braku zabudowań inwentarza martwego i inwentarza żywego, przedmiotowa decyzja niewątpliwie orzekła przejęcie nieruchomości rolnej, a nie gospodarstwa rolnego, co było sprzeczne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. Decyzja z dnia [...] lutego 1965 r. narusza również przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa, gdyż organ nie powiadomił o postępowaniu spadkobierców J. M., znając imię i nazwisko oraz adres pobytu przynajmniej jednego z nich tj. K. M. Powyższe spowodowało, że organ uniemożliwił im uczestnictwo w toczącym się postępowaniu i obronę ich praw i słusznych racji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości nie mogła pozostać w obrocie prawnym, przez co skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej zawarte. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. - sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwe sposoby rozstrzygnięć sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną przewiduje art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję: bądź uchyla ją w całości lub części, bądź stwierdza jej nieważność w całości lub w części w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W przypadku bezzasadności skargi Sąd administracyjny skargę oddala (art. 151 cyt. ustawy). W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Tymczasem ewidentnie uchybiono przepisom o właściwości, bowiem w sprawie rozstrzygał organ nie będąc do tego właściwym. W tych okolicznościach, wobec ujawnienia uchybień powodujących stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zbędnym stało się merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Sąd przed wypowiedzeniem się co do merytorycznych zarzutów skargi zobligowany jest najpierw do skontrolowania, czy nie zachodzą wady kwalifikowane decyzji, a wobec stwierdzenia takich uchybień należało z obrotu prawnego wyeliminować wadliwe akty. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium właściwej rady narodowej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym zakresie tutejszy sąd administracyjny podziela argumentację przytoczoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 20008 r., I OW 33/08, rozstrzygającym spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Rozstrzygając zaistniały spór Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadę, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, a w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt OW 98/04; z dnia 29.11.2005 r., sygn. akt I OW 226/05 oraz I OW 236/05; z dnia 30.03.2006 r., sygn. akt I OW 269/05; z dnia 04.07.2006 r., sygn. akt I OW 8/06; oraz z dnia 4 czerwca 2008 r., I OW 27/08 wykształcił się jak dotąd jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 22.12.2008 r., sygn. akt: I OW 95/08 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Jeżeli zaś decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. W niniejszej sprawie podnieść należy, iż na podstawie postanowienia Wojewody P. z dnia [...].06.2008 r., (Nr [...]) Kolegium nie nabyło zdolności prawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia przekazanej mu sprawy. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana, do merytorycznego rozpoznania wniosku, jeżeli jest on właściwy w sprawie. Okoliczność, iż organ uzna swoją właściwość do orzekania, nie oznacza jeszcze, że jest właściwy. Jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1965 r., Kolegium wiedziało, że kwestia właściwości w tego typu sprawach jest sporna, to obowiązkiem organu było wszczęcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 2 kpa, dopiero bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie mogło wiązać co do właściwości. Kolegium mogło też przekazać sprawę do rozpoznania innemu organowi niż organ przekazujący, jeżeli uznałoby jego kompetencje do załatwienia sprawy. W taki właśnie sposób podlega realizacji zasada przestrzegania z urzędu właściwości organów administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 30.07.2008r. I OW 39/08). Uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwe będzie do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności (a także niniejszej sprawy o ponowne rozpoznanie) uchybiono przepisom o właściwości, które to naruszenie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji organów obydwu instancji. Analizując orzecznictwo NSA w kwestii właściwości organów do rozpoznawania tego typu spraw (tj. stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych) należało w przedmiotowej sprawie uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do rozpoznania wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] lutego 1965 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 § 1 kpa) oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, albo 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący (w tej sprawie Wojewoda P.), albo 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący (vide: postanowienie NSA z 30.07.2008 r., I OW 39/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie jest właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zatem stojąc na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Kolegium powinno przekazać mu sprawę J. M. w trybie art. 65 § 1 kpa, ewentualnie uznając, iż właściwy jest Wojewoda P. - wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że poprzez wydanie skontrolowanych decyzji naruszony został obiektywnie określony porządek prawny a przez to i interes prawny skarżącej wyprowadzony z norm prawa materialnego i dlatego skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2008 r., (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd bada legalność wydawanych przez organy administracji aktów prawnych pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Naruszenie przepisów o właściwości organów do rozpoznania danej sprawy stanowi kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, wobec czego jedynym możliwym rozstrzygnięciem sądu było stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO. Konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...].08.2008r., było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wliczając w to koszty reprezentacji skarżącej przez pełnomocnika w wysokości 240 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.), łącznie z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.