II SA/Bk 756/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi "S." P. S. S. w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany użytku w działce 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz "S." P. S. S. w S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] na wniosek właściciela gruntów - Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Wniebowzięcia N.M.P. w S., Starosta S. wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu S. w działce nr [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] czerwca 2007 r. Powszechna Spółdzielnia Spożywców "S" w S. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 6 kpa złożyła wniosek do Starosty S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej opisaną decyzją ostateczną. Wnioskodawca podał, iż Spółdzielnia dowiedziała się o decyzji po upływie blisko półtora roku od jej podjęcia, nadto powzięła wiadomość, iż została ona wydana bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska – pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B., stosownie do przepisów art. 36 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na mocy art. 104 i 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2006 r. nie dotyczy zmiany przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestr, dlatego też nie wymaga pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przedmiotowa decyzja wydana na wniosek jej ówczesnego właściciela doprowadziła do zgodności zapisu w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie, ponieważ działka nr [...] jest zabudowana w całości i nie jest wykorzystywana rolniczo. W tych okolicznościach wskazując na brak podstaw do wznowienia odmówiono żądaniu wnioskodawcy. Od tej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. złożyła Powszechna Spółdzielnia Spożywców "S" w S . Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o wznowieniu postępowania uzasadniając to tym, że przepisy o ochronie zabytków dotyczą również nieruchomości, zaś nieruchomość nr [...] została wpisana do rejestru zabytków, stąd też przekwalifikowanie działki z rolnej na budowlaną wymaga pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy ochrona zabytków i opieka nad zabytkami. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie organ podniósł, iż ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027) prowadzą starostowie i do ich obowiązku należy miedzy innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie bieżącej aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dokonuje się z urzędu lub na wniosek osób niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych - § 46 i 47 w/w rozporządzenia. W tym stanie prawnym zdaniem organu odwoławczego Starosta S. słusznie postąpił wprowadzając na wniosek ówczesnego właściciela gruntów zmianę użytków w działce nr [...]. Wskazana działka nie jest użytkiem rolnym i powinna być zapisana do innych terenów zabudowanych o symbolu Bi, grunty te nie są bowiem użytkowane rolniczo od kilkudziesięciu lat. Jest to teren o szerokości średnio około [...] m, położony pomiędzy budynkiem restauracji, a parkingiem zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...] w związku, z czym grunty te praktycznie nie mogą i nie powinny być użytkowane rolniczo. Końcowo podkreślono, iż wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów zmiany polegającej na zmianie sposobu użytkowania gruntów było czynnością techniczną, bowiem wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło w okresie, gdy brak było przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto zmiana, zapisu użytku tego gruntu nie zmienia i nie ma jakiegokolwiek wpływu na sam zabytek czy jego klasę. O powyższym świadczy fakt, że w trakcie wydzielenia geodezyjnego działki nr [...], konserwator zabytków wydał pozwolenie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podział i nie miał żadnych zastrzeżeń, co do gruntów oznaczonych w tej działce symbolem Bi o powierzchni [...] m². Została zatem wykonana czynność wynikająca z art. 2 ust. 8 prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiąca miedzy innymi, że ewidencja gruntów i budynków - to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Powszechna Spółdzielnia Spożywców "S" w S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz wydanie decyzji odwoławczej przez nieuprawniony podmiot – P. Urząd Wojewódzki w B.. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi w całości uznano je za bezpodstawne. Co do kwestii wydania decyzji przez organ nieuprawniony wyjaśniono, iż zgodnie z art. 7 b ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, działa w imieniu wojewody, który w rozumieniu kpa jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, np. starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. W tym miejscu podnieść należy, iż stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Na wstępie zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] zmieniającej zapis w operacie ewidencji gruntów obrębu S. w działce nr [...]. Jako podstawę wznowienia podano przepis art. 145 § 1 pkt 6 kpa, tj. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Tak sformułowane żądanie zakreśla przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W konsekwencji i kognicja sądu ograniczać się winna do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczenia podjętego w dniu [...] stycznia 2006 r. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, iż rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ administracyjny ma obowiązek kierowania się zasadami określonymi w art. 145 – 152 kpa. Wskazane wyżej przepisy rozróżniają dwie fazy postępowania wznowieniowego. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać tzw. formalne przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a kpa, czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. Jest to pierwsza faza postępowania, która jak już wyżej wskazano może zakończyć się dwoma rodzajami rozstrzygnięcia. W przypadku łącznego spełnienia w/w przesłanek następuje wszczęcie postępowania w sprawie w formie postanowienia – art. 149 § 1 kpa. Odmowa zaś wznowienia zapada w drodze decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa, gdy wznowienie jest niedopuszczalne czy to z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu. W tej fazie postępowania zwanej wstępnej nie jest dopuszczalne badanie czy przyczyny wznowienia rzeczywiście występują i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tym etapie nie przesądza się bowiem o bycie prawnym decyzji ostatecznej. Stwierdzenie powyższych faktów może być wyłącznie efektem postępowania po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa kończącej drugą fazę postępowania wznowieniowego, zwaną rozpoznawczą. Inaczej mówiąc jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, wszystkie rozważania i czynności merytoryczne na tym etapie postępowania są niedopuszczalne. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest wprawdzie jedynie aktem procesowym - nie rozstrzyga sprawy wznowienia, ale co istotne - otwiera postępowanie w sprawie. Dopiero od tego momentu możliwe jest przystąpienie do ustalania czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 lub 145 a § 1 kpa oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W tych uwarunkowaniach przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia. Powyższe ustalenia mogą nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi art. 149 § 2 kpa. W konsekwencji rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstawy wznowienia w drodze decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wznowienia, wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia wyżej omówionych przepisów prawa, albowiem na etapie badania formalnego wniosku o wznowienie postępowania ustalały warunki wznowienia i na tej podstawie stwierdzając ich brak – odmówiły wznowienia postępowania. Analiza akt nie wskazuje, aby organy obu instancji badały zaistnienie formalnych przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania, to jest czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a kpa, czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. W świetle zaprezentowanych wyżej przepisów prawa takie działanie uznać należy za niedopuszczalne. Powyższe uchybienia postępowaniu administracyjnemu uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06, wyrok z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06). Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej o wydaniu decyzji na etapie postępowania odwoławczego przez organ nieuprawniony. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w myśl przepisów art. 7b ust. 1 i 2 pkt i art. 6a ust. 1 pkt 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działa w imieniu wojewody, który w rozumieniu przepisów kpa jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w konkretnym przypadku starosty. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzje organu I instancji. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa i właściwie je stosować. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -