II SA/Bk 761/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako p.b.) nakazał W. S. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Organ pierwszej instancji wskazał, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wyżej wymienionego budynku wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nakazano inwestorowi przedłożenie stosownej dokumentacji, który to obowiązek inwestor wykonał. Zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. potraktowano wykonanie tego obowiązku jako złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalono inwestorowi na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł, które to postanowienie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r., zaś w sprawie II SA/Bk 957/14 WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. oddalił skargę na orzeczenie PWINB. Z uwagi na niewniesienie opłaty legalizacyjnej organ był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49 ust. 3 p.b. Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożył W. S., który wskazał na składane wielokrotnie prośby o umorzenie postępowania, które nie zostały uwzględnione. Wyjaśnił, że budynek będący przedmiotem postępowania zapewnia dach nad głową kilku rodzinom, a nakazanie jego częściowej rozbiórki pogorszy ich sytuację życiową. Wskazał, że "obecny stan zdrowia psychicznego i fizycznego uniemożliwia wykonanie nakazu rozbiórki a tym bardziej pokrycie jego kosztów". Jak wyjaśnił, nie podnosi zarzutów naruszenia prawa, ale wskazuje na ekonomiczną niemożliwość wykonania rozbiórki oraz niewspółmierność wysokości opłaty legalizacyjnej w stosunku do wykonanej samowolnie powierzchni rozbudowy. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podkreślił bezsporny fakt wykonania rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał, że w trakcie procedury legalizacyjnej inwestor przedstawił wymagane dokumenty, co w oparciu o obowiązujące przepisy trafnie przez organ pierwszej instancji zostało potraktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednakże inwestor nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, co na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 p.b. zobowiązywało organ do orzeczenia rozbiórki. Organ odwoławczy odniósł się również do zawartego w odwołaniu "zarzutu nieuwzględnienia prośby o umorzenie opłaty legalizacyjnej" uznając go za niezasadny. Powołał przepis art. 49c p.b. i wyjaśnił, że w jego ocenie skoro decyzja o umorzeniu opłaty legalizacyjnej należy do wojewody, to brak jest podstaw aby zajęły się tą kwestią organy nadzoru budowlanego. Nie podzielił również zarzutu zbyt wysokiej kwoty opłaty legalizacyjnej. Skargę na powyższą decyzję odwoławczą z dnia [...] października 2016 r. złożył do sądu administracyjnego W. S. Wniósł o umorzenie opłaty legalizacyjnej, bowiem – jak wskazał - nie jest w stanie, ze względu na stan zdrowia, wykonać rozbiórki, nadto jej wykonanie uniemożliwi zamieszkiwanie w budynku. Podkreślił wagę sprawy i niską społeczną szkodliwość "sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy w dniu 12 kwietnia 2017 r. wskazał, że – w jego ocenie – skarżący nie złożył do właściwego organu tj. wojewody, wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Fakt zawarcia takiego wniosku w odwołaniu adresowanym do organów nadzoru budowlanego nie czynił przeszkód w nakazaniu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku – z uwagi na nieuiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej, który to fakt jest bezsporny. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie trzecie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako p.b., zgodnie z którym decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy wydaje się także w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jak ustalono w sprawie, postępowanie legalizacyjne w stosunku do spornych robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę toczyło się na podstawie art. 48 p.b. od roku 2011. W postępowaniu tym: postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i zobowiązano inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego; po przedłożeniu wymaganych dokumentów i ich uzupełnieniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymanym w mocy w dniu [...] sierpnia 2014 r., ustalono na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. wysokość opłaty legalizacyjnej, zaś WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 957/14 oddalił skargę od orzeczenia odwoławczego; następnie ustalono fakt nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, co skutkowało orzeczonym nakazem rozbiórki z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymanym w mocy w dniu 5 października 2016 r. (decyzją zaskarżoną w sprawie niniejszej). W kontekście powyższych faktów istotne jest, że w trakcie postępowania legalizacyjnego doszło do nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Nowelizacja, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., objęła również przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej. W art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej znalazła się także regulacja intertemporalna, zgodnie z którą do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy zmienianej, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Zdaniem sądu, wskazany przepis art. 6 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej, w której – jak wyżej przedstawiono - postępowanie legalizacyjne, w którym ustalono opłatę legalizacyjną, zostało wszczęte i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do dnia 28 czerwca 2015 r. Decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 p.b. (jak w sprawie niniejszej) jest bowiem decyzja wydana na podstawie art. 49 ust. 4 p.b. (zatwierdzająca projekt budowlany i – jeśli budowa nie została zakończona – udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) lub decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 p.b. (nakazująca rozbiórkę na skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej). W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja o rozbiórce na skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej wydana została po dniu 26 czerwca 2015 r. w sprawie wszczętej przed tym dniem, zatem znajdują zastosowanie przepisy o opłatach legalizacyjnych w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 49c ust. 1 i 2 p.b. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (czyli wniosku o umorzenie należności) powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, organ nadzoru budowlanego rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej - pominął w sposób nieuprawniony treść przepisu art. 49c ust. 2 p.b. W ocenie bowiem sądu, treść odwołania zawiera wyraźną prośbę strony o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nie może być potraktowane inaczej niż jako taka prośba stwierdzenie strony, iż wydano nakaz rozbiórki "po uprzednim nieuwzględnieniu próśb o umorzenie postępowania w/s nałożonego obowiązku opłaty legalizacyjnej wynoszącej 25.000 zł", przy tym odwołujący się również wskazuje, że "obecny stan zdrowia psychicznego i fizycznego uniemożliwia wykonanie nakazu rozbiórki a tym bardziej pokrycie jej kosztów". Nadto, odwołujący się podkreśla wyraźnie, że jest bez pracy, bez środków do życia i czasowo korzysta z pomocy społecznej. PWINB potraktował powyższy fragment odwołania jako zarzut "nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego prośby o umorzenie postępowania" i "zarzut niewspółmierności opłaty legalizacyjnej do rozbudowanej powierzchni", gdy tymczasem wyraźnie wynika z przytoczonych fragmentów odwołania oraz z jego treści ujmowanej w całokształcie, że odwołującemu się chodzi o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, którego z uwagi na sytuację życiową i osobistą nie jest w stanie wypełnić. Organ odwoławczy powinien był zatem uznać, że odwołanie zawiera wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej oraz powinien był – na podstawie art. 49c p.b. – zawiesić postępowanie do dnia rozstrzygnięcia wniosku przekazując jednocześnie ten wniosek (tj. ten fragment odwołania stanowiący wniosek o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej) do rozpoznania właściwemu organowi tj. wojewodzie. W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zauważyć należy, że przepis art. 49c p.b. nie umożliwia organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie legalizacyjne wyboru co do możliwości zawieszenia postępowania w przypadku złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Przepis ten bowiem stanowi, że złożenie takiego wniosku "powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Kategoryczne sformułowanie "powoduje zawieszenie" wyklucza uznaniowość organu w tym zakresie i zobowiązuje go do zawieszenia postępowania, czego organ odwoławczy nie zauważył. Błędne jest stanowisko PWINB, zgodnie z którym skoro kompetencje w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej przysługują wojewodzie, a więc organowi innemu niż organ nadzoru budowlanego do którego w trakcie postępowania legalizacyjnego złożono wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, to brak jest przeszkód do kontynuowania tego postępowania. Stanowisko to jest niezgodne z treścią art. 49c ust. 2 p.b., a nadto pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego tj. zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.). Stosownie do treści art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym miejscu powtórzyć można za WSA w Warszawie, że "Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań" (vide wyroki z dnia 18 października 2016 r., VI SA/Wa 679/16 oraz z dnia 6 maja 2016 r., VIII SA/Wa 681/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Także skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do stanowiska sformułowanego w sprawie IV SA/Gl 1056/15, zgodnie z którym " [...] obowiązek informowania stron, o którym mowa w art. 9 kpa, o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, należy rozumieć szeroko, jak tylko to możliwe. Szczególnie rygorystycznie zasada ta winna być przestrzegana w postępowaniu, w którym działa nieprofesjonalny podmiot, tak jak w tym przypadku. Zasada nieznajomości prawa (ignorantia iuris nocet), ulega bowiem złagodzeniu na gruncie prawa administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tylko takie działanie organów pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa, w myśl art. 8 kpa" (CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skoro obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, zaś skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a ustalona opłata legalizacyjna jest znacznej wysokości (25 000 zł), to pominięcie treści odwołania w zakresie, w jakim zawiera ono prośbę o odstąpienie od opłaty legalizacyjnej (jej umorzenie) i nieprzekazanie tego wniosku właściwemu organowi (wojewodzie) oraz niezawieszenie postępowania legalizacyjnego było istotnym naruszeniem zasad z art. 8 i 9 K.p.a., jak też przepisu art. 49c p.b. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą strona nie powinna ponosić szkody z powodu nieznajomości prawa, jak też podziela i ten kierunek orzecznictwa, zgodnie z którym należy wykorzystać wszystkie możliwości prawne do zalegalizowania samowoli budowlanej, tak by nakaz rozbiórki był ostatecznością. Przykładowo sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 2 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Po 548/16 (CBOSA). W stanie faktycznym tej sprawy strona nie złożyła wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej czy rozłożenie jej na raty, opłaty legalizacyjnej nie uiściła i nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd uchylił nakaz rozbiórki i uznał, że organ miał obowiązek poinformowania strony o możliwości ubiegania się o umorzenie czego nie dopełnił, a co stanowiło naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a. i skutkowało skasowaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W sprawie niniejszej wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został zawarty w odwołaniu, a organ go zignorował nie przekazując do organu właściwego i nie zawieszając postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki, co stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Tutejszy sąd prezentuje bowiem stanowisko, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej do organu nadzoru budowlanego i w trakcie prowadzonego przez ten organ postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować art. 49c ust. 2 p.b. tj. zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania wniosku przez wojewodę, do którego powinien przekazać złożony wniosek na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ PWINB uwzględni sformułowaną przez tutejszy sąd ocenę prawną, w tym zastosuje się do treści art. 49c ust. 2 p.b. i po przekazaniu art. 65 § 1 K.p.a. Wojewodzie P. wniosku skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej zawiesi postępowanie legalizacyjne do czasu rozpoznania tego wniosku. Dalsze kroki procesowe podejmie po ostatecznym zakończeniu postępowania przed Wojewodą. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.