II SA/Bk 764/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania likwidacji okien 1. stwierdza nieważność decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2009 roku numer [...]; 2. uchyla decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 roku numer [...]; 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na postawie następujących okoliczności faktycznych: Na wniosek P. W. z dnia 9 maja 2009 r. zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie otworów okiennych w rozbudowanym i nadbudowanym budynku mieszkalnym K. B., usytuowanego na działce nr geod. 114/17 przy ul. Ł. [...] we wsi K. gm. Ł. W wyniku dokonanej kontroli w dniu 1 czerwca 2009 r. organ I instancji stwierdził, że w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku, zlokalizowanej w odległości 2,75 m od istniejącego ogrodzenia między działką inwestora (nr geod. 114/17) i działką sąsiednią P. W. (nr geod. 115/9), wykonane zostały trzy otwory okienne na parterze i dwa otwory na poddaszu. Podczas ponownej kontroli w dniu 22 czerwca 2009 r. stwierdzono, że inwestor zlikwidował w/w otwory okienne poprzez zamurowanie ich od strony wewnętrznej (pomieszczeń) pustakami szklanymi – luksferami. Od strony zewnętrznej ściany, w otworach okiennych wstawione są oszklone okna z ościeżnicami okiennymi. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zamurowanie okien luksferami spełnia ustalenia § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) i uznał, że dalsze postępowanie co do istoty sprawy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]). Odwołanie od tej decyzji wniósł P. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał inwestorowi likwidację zamontowanych okien w ilości 5 sztuk, znajdujących się w otworach okiennych – zabezpieczonych luksferami od wewnątrz pomieszczeń – w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku mieszkalnego (na paterze i poddaszu). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w § 232 ust. 6 rozporządzenia, ponieważ przedmiotowa ściana budynku z wbudowanymi luksferami od strony wewnętrznej nie pełni roli ściany oddzielania przeciwpożarowego. W otworach tych bowiem od strony zewnętrznej zamontowano okna (skrzydła z ościeżnicami). Zdaniem organu dopiero likwidacja skrzydeł wraz z ościeżnicami oraz wypełnienie istniejących pięciu otworów okiennych samymi luksferami, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, spełni wymogi w/w przepisu w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł inwestor i wniósł o jej uchylenie w całości. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, uwzględnił skargę, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 6 lipca 2009 r. i ponownie nakazał inwestorowi likwidację zamontowanych okien w ilości 5 sztuk, znajdujących się w otworach okiennych – zabezpieczonych luksferami od wewnątrz pomieszczeń – w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku mieszkalnego (na paterze i poddaszu), tym razem określając termin likwidacji do dnia 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ uznał zasadność skargi z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. była niewykonalna gdyż nie określała terminu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. Skargę do sądu administracyjnego od powyższej decyzji wywiódł inwestor. W uzasadnieniu podniósł, że niezrozumiałym jest to, iż kwestionowana decyzja wydana w wyniku złożenia przez niego skargi do sądu administracyjnego, dotyczy tylko określenia terminu zaś pozostawia takie same obowiązki. Dlatego też, zdaniem skarżącego, organ nie powinien we własnym zakresie uchylać decyzji z dnia 18 sierpnia 2009 r. a poddać ją w całości ocenie sądu. Organ bowiem w gruncie rzeczy wcale tej decyzji nie zmienił, a prawo stanowi, że można uchylić zaskarżoną decyzję tylko wtedy, gdy skarga jest słuszna w całości. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przepisy prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w art. 54 § 3 "dopuszczają zmianę w zakresie swojej właściwości uwzględnienie skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, z czego organ odwoławczy skorzystał". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2009 r. wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Regulacja ta ma umożliwić organowi administracyjnemu weryfikację własnego działania, bez konieczności rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Stanowi ona odstępstwo od zawartej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 13 listopada 1997 r. I SA/Kr 1092/96; wyrok z 12 marca 2002 r. I SA/Łd 788/00; wyrok z 13 września 2001 r. I SA 3545/00), jak i w doktrynie (A. Kabat, Instytucje autokontroli w ujęciu ustawy o NSA [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka. s. 312., K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym PiP 2004, z. 1, s. 60 i nast.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexix, W-wa 2006, s. 162 i nast) przeważa pogląd, że weryfikacja własnych decyzji przez organ nie może być dokonana w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 1 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i winna uwzględniać skargę w całości. Uwzględnienie przez organ skargi w całości jest warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli przy czym w ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle, ile w skardze żąda strona. W przedmiotowej sprawie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego w swoim rozstrzygnięciu wydanym w ramach autokontroli w pkt 1 orzekł o uwzględnieniu skargi, w pkt 2 uchylił w całości decyzję własną z dnia 18 sierpnia 2009 r., w pkt 3 uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 6 lipca 2009 r. i nakazał inwestorowi wykonanie identycznych robót budowlanych jak w decyzji z dnia 18 sierpnia 2009 r., przy czym określił termin ich wykonania. W skardze inwestora wywiedzionej do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. domagał się on uchylenia jej w całości. Oznacza to, że prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 ustawy w sprawie niniejszej powinno skutkować uchyleniem tej decyzji co w konsekwencji sprowadzałoby się do tego, że inwestor nie byłby zobowiązany do wykonania robót budowlanych nakazanych tą decyzją. Tymczasem wykorzystany przez organ wadliwie tryb autokontroli skutkował tym, że faktycznie skarga nie została uwzględniona zgodnie z żądaniem skarżącego, albowiem ostatecznie nadal jest on zobowiązany do wykonania takich samych robót budowlanych, jak te określone decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. przy czym został mu wskazany termin ich wykonania. Konkludując stwierdzić należy, że organ wykorzystał tryb autokontroli w celu określenia terminu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku a nie w celu uwzględnienia skargi w całości zgodnie z jego żądaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2009 r. wydana w trybie autokontroli rażąco narusza art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd kierując się treścią art. 134 i 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umożliwiających Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów i zastosowanie środków przewidzianych tą ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, dokonał oceny legalności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie otworów okiennych w budynku mieszkalnym inwestora K. B. i zobowiązał inwestora do zlikwidowania zamontowanych okien w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku mieszkalnego (na paterze i poddaszu). W ocenie Sądu decyzja ta jest obarczona wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia, bowiem do jej wydania doszło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Wymaga podkreślenia, że istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, przy czym podstawy materialnoprawne obu rozstrzygnięć są te same (por. wyrok NSA z 8 czerwca 1998 r., II SA 540/98, Lex 41863). Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, niedopuszczalne było przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie postępowania dowodowego i orzeczenie co do istoty sprawy (tak też w wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1556/05, Lex nr 204740). Organ odwoławczy nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania winien był, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, w której organ pierwszej instancji nie orzekł co do jej istoty, należało uznać, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu tej decyzji na podstawie art. 15 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy (pkt 3 i 4 sentencji wyroku). Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zastosuje się do zasady dwuinstancyjności, uwzględniając wykładnię tej zasady dokonaną przez Sąd.