II SA/Bk 771/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Gminy Siemiatycze z dnia 15 marca 2024 r. nr XXXVII/382/2024 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na 2024 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy Siemiatycze (dalej: "Rada Gminy") w dniu 15 marca 2024 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/382/2024 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemiatycze w 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. 2024, poz. 1581; dalej: "uchwała"). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemiatycze w 2024 r. (dalej: "Program") stanowi załącznik do ww. uchwały. Program zawiera postanowienia ogólne, a także przepisy dotyczące: zapewniania bezdomnym zwierzętom miejsca pobytu w schronisku dla zwierząt (Rozdział 1), opieki nad wolno żyjącymi kotami (Rozdział 2), odławiania bezdomnych zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (Rozdział 3), obligatoryjnej sterylizacji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (Rozdział 4), usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt urodzonych w schronisku (Rozdział 5), wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (rozdział 6), zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (Rozdział 7), ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt poprzez ich sterylizację i kastrację (Rozdział 8), współpracy z organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz tworzenie korzystanych warunków do aktywizacji mieszkańców w ramach tego działania poprzez różnorodne materiały informacje (Rozdział 9), finansowania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemiatycze (Rozdział 10). Uchwała powierzyła "S." z siedzibą pod adresem ul. [...] następujące zadania: 1) odławianie psów i innych zwierząt bezdomnych, transport przekazanych zwierząt z miejsca odbioru do schroniska, 2) opiekę tymczasową, schronienie, wyżywienie, opiekę weterynaryjną, dozór całodobowy, 3) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, uruchomienie procedury adopcyjnej w stosunku do zwierząt, dla których nie ma możliwości ustalenia prawowitych właścicieli (Rozdział I). Przepis ust. 1 Rozdziału 3. przewiduje zaś, że czynność odławiania bezdomnych zwierząt, transport, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwania właścicieli, uruchomienie procedury adopcyjnej w stosunku do zwierząt, dla których nie ma możliwości ustalenia prawowitych właścicieli przeprowadzana jest przez pracowników ww. Schroniska, na wniosek Urzędu Gminy, zgodnie z posiadaną umową. Odłowione zwierzęta są przewożone i przetrzymywane w schronisku, gdzie są: 1) poddawane opiece weterynaryjnej, 2) kwarantannie (ust. 2). Rozdział 5 ("Usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt urodzonych w schronisku") stwierdza z kolei, że "w ramach zapobiegania bezdomności zwierząt lekarz weterynarii współpracujący ze Schroniskiem dla bezdomnych zwierząt w J., ul. [...], które prowadzi odławianie zwierząt z terenu naszej gminy, dokonuje usypiania ślepych miotów, które trafią lub urodzą się w schronisku". W dniu 27 maja 2024 r. do Wojewody Podlaskiego (dalej: "Wojewoda") wpłynął wniosek Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Dworze Mazowieckim (dalej: "Powiatowy Lekarz Weterynarii" lub "organ weterynaryjny") wskazujący, że przedmiotowa uchwała jest rażąco sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa z uwagi na powierzenie zadania odławiania i transportu odłowionych zwierząt, a także zapewnienia im opieki i poszukiwania nowych właścicieli podmiotowi, który nie prowadzi schroniska. Wskazane bowiem w uchwale schronisko dla zwierząt nie istnieje. Pod adresem [...] funkcjonuje Fundacja "S.", gdzie określenie "schronisko dla bezdomnych zwierząt" jest nazwą własną. Przedmiotowa fundacja nie prowadzi schroniska dla zwierząt. Uchwałę zaskarżył do sądu administracyjnego Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2023, poz. 1580 ze zm.; dalej: "u.o.z."), poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Wojewoda podzielił zarzuty podniesione przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Wskazał, że z zapisów uchwały w sposób jednoznaczny wynika, że Rada Gminy Siemiatycze powierzyła realizację zadania zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt podmiotowi, który zgodnie z informacjami przekazanymi Wojewodzie przez organ weterynaryjny nie prowadzi schroniska dla zwierząt pod wskazanym adresem. Powoduje to, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Wojewoda przytoczył treść art. 11 ust. 1 u.o.z. oraz stwierdził, że Program musi regulować ww. postanowienia, co wynika wprost z delegacji ustawowej. Podkreślił, że obligatoryjnymi elementami Programu są elementy wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 u.o.z. w punktach od 1 do 8, a także w ust. 5 ustawy. Organ za orzecznictwem wskazał także, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, tzn. precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności całości uchwały. Skarżący organ wskazał także na definicję "schroniska dla zwierząt" (art. 4 pkt 25 u.o.z.) oraz wyjaśnił za piśmiennictwem, że prowadzenie schronisk dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną, a jej podjęcie jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia. Powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot schroniska dla zwierząt wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Wojewoda stwierdził, że skoro podmiot wskazany w uchwale jako "schronisko dla zwierząt" nie spełnia określonych wymogów, to nie sposób uznać, że w przyjętym uchwałą Programie zrealizowano obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Siemiatycze nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Na potwierdzenie powyższej argumentacji organ skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt. II SA/Bk 298/24. Organ powołał się także na treść § 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 753, dalej: "Rozporządzenie") oraz art. 11 ust. 3 u.o.z. Wskazał, że z ww. normy prawnej wynika, że bezdomne zwierzęta wyłapywane w gminach powinny być umieszczane w schroniskach dla zwierząt. Reasumując organ stwierdził, że przyjęcie w uchwale, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt należy do podmiotu – Fundacji "S.", który to podmiot nie figuruje w rejestrze Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz nie prowadzi schroniska pod adresem wskazanym w uchwale, należy uznać za istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, nie uzasadniając swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (vide: art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa jednak, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2024 r., poz. 609 ze zm. – dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości lub części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Chodzi tu zatem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Dany akt lub jego część nie wywołuje wówczas skutków prawnych od samego początku. Istotnym naruszeniem prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.z., a w szczególności art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Obowiązkowe elementy programu zostały zatem określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 (dotyczący wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu), natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 (plan znakowania zwierząt w gminie) i 3a (plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie). W tym miejscu wyjaśnić należy, że za każdym razem, gdy w art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 u.o.z. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją przez schronisko dla zwierząt rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1075, dalej: "u.o.z.z."). Ta bowiem ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy, a ustanowiony w niej rozdział 2 reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia (art. 5 ust. 1 pkt 2), a powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9). Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 u.o.z.z. zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, które szczegółowo określają m.in. odległość schroniska od budynków mieszkalnych czy obiektów użyteczności publicznej, wskazano jak powinien wyglądać teren schroniska i jego ogrodzenie, opisano pomieszania, które wyodrębnia się w schronisku, a także określono zakres opieki weterynaryjnej w schronisku. Sąd podkreśla, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił Radzie Gminy naruszenie przepisów art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Wskazany bowiem przez Radę Gminy Siemiatycze w Programie podmiot – "S.", nie prowadzi schroniska w myśl art. 4 pkt 25 u.o.z. Sąd stanowisko to w pełni podziela. Powołane powyżej przepisy u.o.z.z. dokładnie określają wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej - w tym także - prowadzenia schronisk dla zwierząt. Podjęcie działalności nadzorowanej, w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jego prowadzenia właściwemu miejscowo powiatowemu lekarzowi weterynarii. Następnie, jak wskazano wcześniej, na wniosek podmiotu zainteresowanego, w którym należy określić m.in. lokalizację obiektów budowlanych i miejsc, w których ma być prowadzona działalność nadzorowana, oraz planowanego czasu jej prowadzenia, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną na obszarze jego właściwości, w omawianym zakresie. Regulacja wykonawcza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, poprzez treść przepisów w niej zamieszczonych jednoznacznie wskazuje, że dla prawodawcy zasadnicze znaczenie mają warunki bytowe i higieniczno-sanitarne, jakie powinno zapewnić miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi. Wszystkie powołane wyżej postanowienia w zakresie ochrony zwierząt bezdomnych przewidują reżim normatywny dotyczący zasad prowadzenia działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt. Naruszenie tych norm umożliwia interwencję służb weterynaryjnych, włącznie z zakazem prowadzenia takiej działalności. W przedmiotowej sprawie zadanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt powierzone zostało podmiotowi, który pod wskazanym adresem nie prowadzi schroniska dla zwierząt i nie figuruje w rejestrze Powiatowego Lekarza Weterynarii (pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 27 maja 2024 r. – k. 3/17 akt organu). Z załączonego do akt organu wypisu KRS wynika, że pod adresem [...] funkcjonuje Fundacja "S." jest nazwą własną. Wśród celów powołania ww. Fundacji nie wskazano prowadzenia schroniska dla zwierząt. Stwierdzić zatem należy za Wojewodą, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Siemiatycze na 2024 r. w zakresie wskazanym w u.o.z. jest niewykonany. W tym miejscu przywołać należy uzasadnienie wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 298/24, w którym zaakcentowano, "że wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie polega na wskazaniu dowolnego podmiotu, lecz takiego, który spełnia ustawowe przesłanki do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt i tę działalność prowadzi (...). Nie można zatem uznać, że podmiot, który w rzeczywistości schroniska nie prowadzi miałby w jakimkolwiek stopniu zapewnić realizację ustawowych zadań gminy. Schronisko dla zwierząt zgodnie z ustawową definicją jest miejscem przeznaczonym do opieki nad zwierzętami domowymi spełniającym warunki określone w u.o.z.z. To w tej ustawie określone zostały szczegółowe wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia takiej działalności, których naruszenie umożliwia interwencję służb weterynaryjnych. Stowarzyszenie, które na terenie Polski nie prowadzi zarejestrowanego schroniska nie podlegałoby takiej kontroli. Zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym w nieistniejącym schronisku ma zatem charakter fikcyjny. Podkreślania wymaga także, że wskazanie podmiotu, który nie prowadzi schroniska pod wskazanym adresem wprowadza w błąd adresatów tej normy. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też kto jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych". Skoro zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, przy czym ma on charakter całościowy, a każdy z jego elementów we wzajemnym powiązaniu świadczy o kompletności programu – brak któregokolwiek z nich podważa tę kompletność i czyni program niepełnym. Brak wskazania istniejącego schroniska dla zwierząt w praktyce uniemożliwiają realizację zadań wynikających z programu . Brak wypełnienia delegacji ustawowej (w spornej uchwale niezapewnienie miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku), skutkuje stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, co w konsekwencji doprowadziło do uznania nieważności całości uchwały. Stanowisko takie jest powszechnie utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 160/18, LEX nr 2472044). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.