II SA/Bk 784/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej grunty za mienie gminne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2009 r., nr: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r., nr [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 25 maja 2009 r. E. Sz. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r., nr [...], uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi Ż. W., w części dotyczącej działki nr 386. Uzasadniając swoje żądanie E. Sz. podał, że przedmiotowa działka była w okresie międzywojennym współwłasnością jego pradziadka J. M. i dziadka W. M., których on jest spadkobiercą. Ponadto podniósł, że działka ta nigdy nie została wydzielona na cele użyteczności publicznej, więc decyzja o uznaniu za mienie gminne została wydana bez podstawy prawnej. W dniu 20 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wszczęło postępowanie administracyjne z wniosku E. Sz. zmierzające do stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie jest legitymowany do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem, nie posiada bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie interes faktyczny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E. Sz. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że decyzja Kolegium jest nieprawidłowa albowiem została wydana z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wystąpiła strona w myśl art. 28 kpa. Wnioskodawca nie był bowiem stroną postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję o uznaniu za mienie gminne, nie wykazał ponadto, iż jest on spadkobiercą właścicieli działki nr 386. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył E. Sz. Zarzucił on zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 2. błędną wykładnię art. 28 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r. w sytuacji, kiedy przedstawione zostały dokumenty potwierdzające twierdzenie, że jest on spadkobiercą właścicieli tej nieruchomości, 3. naruszenie art. 77 § kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i zaniechanie rozpatrzenia przez wnioskodawcę innych dowodów potwierdzających tezę, że przedmiotowa działka nigdy nie została wydzielona "na skutek scalania gruntów". Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 05.05.2010 r. Pełnomocnik Skarżącego podnosi, że nie można było umorzyć postępowania w sprawie z tej przyczyny, iż rzekomo skarżący nie był stroną postępowania . W ocenie Pełnomocnika Skarżący był stroną postępowania, gdyż z jego wniosku i z jego udziałem toczyło się postępowanie dowodowe i Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą problem własności działki 386. W ocenie pełnomocnika Kolegium powinno rozstrzygnąć merytorycznie orzekając o wzruszeniu decyzji z dnia 15 października 1991 r. bądź odmówić stwierdzenia jej nieważności. Oparcie orzeczenia na przepisach art. 105 § 1 k.p.a jest nieuzasadnionym unikaniem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W motywach pisma procesowego przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.09.2007 r. I SA/Wa 2130/06, LEX 384265. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego a to w połączeniu z kognicją sądu administracyjnego sprowadzającą się do badania wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uznanie skargi za bezzasadną (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r., uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi Ż. W., w części dotyczącej działki nr 386. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Z ugruntowanego orzecznictwa jak i doktryny wynika, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Niedopuszczalność podmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy wnioskodawca nie ma zdolności prawnej jak też wtedy gdy po stronie wnioskodawcy istnieje oczywisty brak legitymacji. Stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przychylić się do stanowiska organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r. uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi Ż. W., w części dotyczącej działki nr 386, a zatem nie może zostać uznany za stronę tego postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania gruntów za mienie gminne zakończonym kwestionowaną decyzją z [...] października 1991 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro postępowanie to dotyczyło kwestii przekształceń własnościowych, to poza samorządem właściwej wsi i właściwej miejscowo gminy (działającej za samorząd wsi nie posiadającej osobowości prawnej), mogły w nim brać udział także inne podmioty, o ile wykazały że mienie stanowiło ich własność i nie podlega uznaniu za mienie gminne. W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosił, że opisana we wniosku działka była w okresie międzywojennym współwłasnością jego pradziadka J. M. i dziadka W. M., których on jest spadkobiercą. W związku z powyższym organ dwukrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 października 1991 r. poprzez przedłożenie kopii postanowienia o nabyciu prawa do spadku po J. M. i W. M. oraz ich tytułu własności do działki nr 386. Sąd podziela tu stanowisko organu, że z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, że jest on spadkobiercą działki nr 386. Takim dowodem z pewnością nie jest dokument "odpis aktu zeznanego w kancelarii notariusza w W. M. B. w roku 1924" (k.23-26 akt organu I instancji). Potwierdzają to choćby dokumenty załączone przez wnioskodawcę do pisma 12 sierpnia 2009 r., tj. wypis szczegółowy rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego z dnia 19 listopada 1960 r., w którym wpisano posiadaczy – wśród nich S. i H. M., grunty oznaczone numerami działek, z przypisaną im konkretną powierzchnią, przy czym sporna działka nr 386 tam nie figuruje. Nadto brak jest także tej działki w opisie nieruchomości gruntowej z poz. 61 posiadacza S. M. i wypisie z rejestru gruntów (bez wskazanej daty – ale jak słusznie zauważył to organ administracji, w związku z pismem Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. M. z dnia [...] marca 1968 r. o zmianach w ewidencji gruntów w poz.61 można zakładać, że jest to dokument z lat sześćdziesiątych). Działka nr 386 została z kolei zaznaczona na mapie wsi Ż. W. z roku 1958, na której oznaczono stan posiadania działek w gospodarstwie rolnym należącym do spadku po zmarłym J. M., według stanu na 1958/1960 do założenia ewidencji gruntów, jednakże działki tej nie oznaczono – jak wielu innych na tej mapie – jako posiadanie H., czy S. M., a więc spadkodawców skarżącego. Działka ta widnieje jedynie jako droga łącząca dwie inne szersze drogi biegnące do miejscowości C. (nr 384 i 387). W tej sytuacji należy uznać, że wnioskodawca nie wykazał, że jego spadkodawcom przysługiwał tytuł własności do spornej działki. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Skarżący mógł przecież - odpowiadając na wezwanie organu - dostarczyć inne, późniejsze dokumenty stanowiące tytuł własności tej działki, jak choćby akt własności ziemi wydany w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, czy też dokumentu z księgi wieczystej lub ewidencji gruntów, potwierdzającego własność ujawnioną na rzecz wnioskodawcy lub jego spadkodawców, zarówno w dacie uznania jej za mienie gminne kwestionowaną decyzją, jak też wcześniej, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że samo przekonanie Skarżącego o przysługiwaniu mu interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź nawet dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy – jak już to podkreślono wyżej - istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W konsekwencji nie mogą być uznane za zasadne zarzuty Pełnomocnika Skarżącego. W pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek podmiotu, który twierdzi, że jest stroną w sprawie musi ustalić czy stwierdzenie co do posiadania przymiotu strony jest prawdziwe. Dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie daje podstawę do orzeczenia co do istoty. W przytoczonym przez Pełnomocnika orzeczeniu istotnie wyrażono pogląd, że ustalenie iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony winno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano też, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 KPA uruchamia postępowanie wstępne w ramach którego bada istnienie podmiotowych jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 KPA), nie przechodząc do drugiego etapu. Skład orzekający podziela pogląd, że jedną z pierwszych czynności w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada status strony. W rozpoznawanej sprawie Kolegium przed rozstrzygnięciem czy wnoszący podanie ma przymiot strony wszczęło postępowanie w sprawie, o czym świadczy zawiadomienie z 20.07.2009 r. (karta 35 akt [...]). W ocenie Sądu skoro Kolegium ustaliło następnie, że Skarżący nie ma przymiotu strony to zasadnie umorzono postępowanie w sprawie, gdyż wnoszący podanie nie miał legitymacji w sprawie. Brak przymiotu strony po stronie wnoszącego podanie czyni takie postępowanie bezprzedmiotowym z przyczyn podmiotowych - braku podmiotu postępowania. Podkreślić należy, że art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, iż w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. na przykład wyrok NSA z 25.04.2006 r. I OSK 725/05, LEX nr 209119). W przedmiotowej sprawie brak jest związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, chronionych przez przepisy prawa administracyjnego, a kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] października 1991 r. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, iż skarżący jest zainteresowany stwierdzeniem nieważności w/w decyzji administracyjnej, jednakże interes ten rozważać należy w kategoriach interesu faktycznego, który wyraża się w dążeniu przez skarżącego do "zdobycia" w przyszłości tytułu własności spornej działki w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.-