II SA/Bk 788/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Wójta Gminy R. p o s t a n a w i a odrzucić skargę , W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. A. P. wystąpił do Wojewody P. "z prośbą o rozwiązanie problemu z Urzędem Gminy w R." dotyczącego wybudowania kolektora ściekowego do jego działki. Wyjaśnił, że w 2000 r. Gmina wybudowała oczyszczalnię ścieków i kolektory ściekowe, jednak "pominięto jego i brata [...] z powodu złości Wójta". Odwoływał się od takiego zaniechania, jednakże otrzymywał odmowę. Po zmianie Wójta, w dniu [...] maja 2018 r. występował bezskutecznie o wybudowanie kolektora, bowiem obiecanej odpowiedzi nie otrzymał. Jak wyjaśnił, dom wybudował w 1984 r., jednakże z uwagi na poważne problemy zdrowotne nie wywiązał się z dopłat do oczyszczalni. Z takich dopłat nie wywiązało się wielu mieszkańców, a do ich nieruchomości kolektory doprowadzono, jego zaś pominięto. Wskazał, że szambo na jego nieruchomości znajduje się niedaleko kolektora wodnego i przy dużym zużyciu wody grozi to skażeniem, jak też szambo wybija i nieczystości przedostają się na ulicę. Nie został pouczony do kogo może się udać z problemem, zaś władze Gminy nie dbają o mieszkańców a wyłącznie o własne zarobki. Powyższe pismo Wojewoda P. przy własnym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skierował do Rady Gminy R. jako organu właściwego do jego załatwienia. Zakwalifikował pismo jako skargę na działalność Wójta Gminy R. na podstawie art. 231 w związku z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Uchwałą z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Rada Gminy R., po rozpatrzeniu skargi A. P. na działalność Wójta, uznała skargę za bezzasadną. Wyjaśniła, że w 2000 r. Gmina realizowała budowę oczyszczalni ścieków oraz odcinka sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami. Właściciele nieruchomości partycypowali w kosztach budowy inwestycji w zamian za budowę przez Gminę przyłączy kanalizacyjnych. Gmina nie wybudowała przyłącza do nieruchomości skarżącego, bowiem odmówił współfinansowania. W takiej sytuacji kanalizacja została zlokalizowana po drugiej stronie drogi, z którą graniczy nieruchomość skarżącego. Rada Gminy wyjaśniła, że budowa sieci kanalizacyjnej należy do zadań własnych gminy, a budowa przyłączy należy do obowiązków właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zdaniem Rady, zarzuty skarżącego dotyczą działalności byłego Wójta a nie obecnego. Także, skoro skarżący nie partycypował w kosztach inwestycji, to Gmina nie była zobowiązana do wykonania przyłącza do jego nieruchomości. Rada wskazała, że nie kwestionuje konieczności doprowadzenia kanalizacji do nieruchomości skarżącego, jednakże może to nastąpić po zabezpieczeniu odpowiednich środków finansowych na ten cel. W działaniach Wójta w tym zakresie nie można się dopatrzeć uchybień odnośnie zachowania wobec skarżącego. Także skarżącemu została w dniu [...] lipca 2018 r. udzielona odpowiedź na jego zapytanie. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., wymieniając jako adresata pisma Radę Gminy R., A. P. wskazał, że wnosi skargę na bezczynność na podstawie "art. 101 ustawy" w związku z budową kolektora do jego działki. Wyjaśnił, że nie pouczono go o trybie odwołania od uchwały Rady Gminy uznającej jego skargę za bezzasadną. W jego ocenie, kilkudziesięciu mieszkańców nie dołożyło się do oczyszczalni, a jednak kolektory do ich nieruchomości doprowadzono. Zarzucił Radzie nieznajomość prawa i działanie na szkodę mieszkańców. Do skargi dołączył wydruk ze strony internetowej dotyczący treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wskazała, że skarga do sądu podlega odrzuceniu. Stanowisko o nieuwzględnieniu skargi kierowanej do sądu wyraziła także w uchwale z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Wyjaśniła, że w jej ocenie uchwała z dnia [...] września 2018 r. nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie jest to uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Także, zdaniem Rady, z przyczyn merytorycznych skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała z dnia 25 września 2018 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy takie jak podstawa prawna, sposób rozpatrzenia skargi, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 K.p.a. W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. kierowanym do sądu skarżący wniósł "o zasądzenie" od Urzędu Gminy w R. "wybudowania kolektora ściekowego do jego działki". Wyjaśnił, że nie wpłacił kwoty 1400 zł, ale też wiele osób nie wpłaciło i do ich nieruchomości kolektory doprowadzono. Kazano mu się podłączyć do sieci przez asfalt na drodze, dwukrotnie się odwoływał ale bezskutecznie, zaś nowy Wójt najpierw powiedział, że umożliwi podłączenie, a następnie zmienił zdanie. Wskazał, że razem z żoną są emerytami z miesięcznymi dochodami około 2 000 zł oraz poważnymi problemami zdrowotnymi i nie stać ich na wykonanie przyłącza. Dołączył zdjęcia oraz kserokopie następujących dokumentów: pisma Przewodniczącego Rady Gminy z dnia [...] lipca 2000 r. dotyczącego realizacji kanalizacji w 2000 r., decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazującej m.in. skarżącemu wykonanie podłączenia budynku do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie trzech miesięcy od daty uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, korespondencji z 2004 r. i 2007 r. między nim a organami Gminy dotyczącej obowiązku wykonania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 P.p.s.a.). Natomiast kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność, ale krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposób procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 K.p.a.). W sprawach ze skargi obywatelskiej sąd nie kontroluje również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi. Skoro bowiem nie kontroluje sposobu załatwienia skargi, w tym sposobu procesowego postąpienia z nią, to też nie jest możliwe kontrolowanie czy organ uczynił to prawidłowo lub też czy działania w tym zakresie nie przedsięwziął z naruszeniem prawa. Zdaniem sądu, z sytuacją złożenia do sądu skargi na uchwałę organu gminy załatwiającą skargę na działanie organu (tzw. obywatelską) mamy do czynienia w sprawie niniejszej. To zaś powoduje konieczność odrzucenia skargi bez jej merytorycznego rozpoznania. Z nadesłanych sądowi przez Radę Gminy akt administracyjnych oraz z kserokopii dokumentów przesłanych przez skarżącego przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, że spór między skarżącym a władzami Gminy o podłączenie nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej trwa od 2000 r., czyli od wybudowania oczyszczalni i podłączenia nieruchomości wielu mieszkańców Gminy do sieci kanalizacyjnej. Pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. adresowane do Wojewody P. stanowi etap tego sporu. Pismo to zostało przekazane Radzie Gminy jako skarga na działanie Wójta i tak też przez Radę zostało załatwione uchwałą z dnia [...] września 2018 r. Z uwagi na to, że ww. uchwałę podjęto w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski", co wynika z jej podstawy prawnej jako art. 229 pkt 3 i art. 234 pkt 1 K.p.a., kwestionowanie tej uchwały przed sądem jest niedopuszczalne. Jak wyżej wskazano, wszelkie działania podejmowane przez organy administracji na skutek wniesienia skargi na działanie (w sprawie niniejszej było to pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r.), jak też sposób załatwienia tej skargi lub niedziałanie organu w tym zakresie, nie może zostać skontrolowane przez sąd administracyjny. Katalog spraw, którymi sąd administracyjny się zajmuje merytorycznie, wynika z art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. i nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami powszechnymi. Nie ulega zaś dla sądu wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia 28 czerwca 2018 r. było skargą powszechną, bowiem skarżący wyraźnie w niej wskazał, że nie zgadza się działaniami i zaniechaniami Wójta związanymi z sytuacją podłączenia jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie spowodowało ono wszczęcia postępowania administracyjnego. Zakwalifikowanie tego pisma jako skargi powszechnej, załatwionej uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2018 r., wyklucza tę skargę i kwestionowanie sposobu jej załatwienia z możliwości zajęcia się nią przez sąd administracyjny. Wskazywany przez skarżącego przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczy innych sytuacji niż ta, która ma miejsce w sprawie niniejszej. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trafnie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że przepis ten dotyczy aktów organów gminy podejmowanych w sprawie z zakresu administracji publicznej, tj. aktów, które bezpośrednio dotyczą indywidualnie oznaczonego interesu prawnego skarżącego poprzez przyznanie określonego uprawnienia lub nałożenie określonego obowiązku. Uchwała rady gminy załatwiająca skargę na działanie organu wykonawczego gminy (wójta) na podstawie art. 227 i następne K.p.a. nie jest aktem zaskarżalnym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie rozstrzyga o konkretnym uprawnieniu lub obowiązku skarżącego. Jest to uchwała załatwiająca interwencję obywatela wyrażającą niezadowolenie z pracy organu wykonawczego Gminy. Nie podlega kontroli sądu. Wyjaśnić należy, że w sprawach podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnych i wodociągowych obowiązują konkretne regulacje. Są to, wskazane przez Radę Gminy w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] września 2018 r.: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która w art. 7 ust. 1 pkt 3 powierza gminie, jako jej zadanie własne, budowę sieci kanalizacyjnych oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która w art. 15 ust. 2 wskazuje, że wykonanie przyłącza jest obowiązkiem właściciela nieruchomości, w art. 15 ust. 4 wskazuje, że warunki przyłączenia określa przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne, a w art. 19 uprawnia gminę do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Sąd wskazuje dodatkowo na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym na właściciela nieruchomości nałożono obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższe przepisy regulują kwestie wykonania przyłączy kanalizacyjnych i akty lub czynności na ich podstawie wydane mogą być przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z dokumentów nadesłanych przez skarżącego, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w dniu 26 czerwca 2007 r. w stosunku do skarżącego i innych współwłaścicieli działki nr [...] została wydana decyzja nakazująca podłączenie budynku do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od decyzji tej służyły środki odwoławcze, o których strony w decyzji pouczono. To postępowanie było właściwe do prowadzenia sporu z organami Gminy o to, kto jest zobowiązany wykonać przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Natomiast podjęcie próby uregulowania sytuacji poprzez złożenie skargi na Wójta a następnie skargi na uchwałę Rady Gminy załatwiającej taką skargę na Wójta - nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dodać należy, że w piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. skarżący zawarł sformułowanie o zaskarżeniu "bezczynności w trybie art. 101 ustawy". Również i to sformułowanie nie może spowodować merytoryczne zajęcie się przez sąd stanowiskiem skarżącego. Jeśli bowiem niedopuszczalne jest rozpoznanie przez sąd skargi wyrażającej niezadowolenie z działalności Wójta, to również niedopuszczalna jest skarga wyrażająca niezadowolenie z braku jego działania. Sąd zatem nie jest uprawniony do orzeczenia wobec Wójta obowiązku wykonania przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej, niezależnie od sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, których ani organ, ani sąd nie kwestionują. Jeszcze raz zatem wskazać należy, że sposób zakończenia postępowania skargowego nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarga na działanie nie inicjuje jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego podlegającego załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej czy innego aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Skoro skarga z dnia 28 czerwca 2018 r. nie zainicjowała sprawy administracyjnej, to organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia określonego podmiotu. Niedopuszczalne jest zatem skontrolowanie treści wypowiedzi Rady Gminy zawartej w uchwale z dnia 25 września 2018 r., bowiem jest to wyłącznie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 K.p.a.). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie lub bezczynność organów administracji publicznej dotyczącą sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (vide np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, postanowienie z dnia 5 października 2018 r., II SA/Bk 637/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Skargi takie podlegają odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji