II SA/Bk 790/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 roku stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Skargą wniesioną w dniu [...] listopada 2018r. Prokurator Okręgowy w Ł wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Ł Nr [...] z dnia [...] października 2017r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018r. stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zarzucił uchwale rażące naruszenie: - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 130 "a" ust. 6 "a" ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegające na ustanowieniu uchwałą odmiennych od przewidzianych ustawą zasad naliczania opłaty za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi tj. ustaleniu opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania w sytuacji, gdy ustawa wskazuje na naliczanie opłaty za każdą pełną dobę przechowywania pojazdu - art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130 "a" ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat; W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił uwagę na brzmienie art. 130 "a" ust. 6 "a" ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca ustalił maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za przechowywanie usuniętych z drogi pojazdów, odnosząc obowiązek ich ponoszenia za każdą dobę przechowywania. Podkreślił także, że w art. 130 "a" ust. 6 ww. ustawy zostały wskazane przez ustawodawcę dwie przesłanki podjęcia uchwały: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zdaniem Prokuratora stawki opłat przewidziane uchwałą zostały ustalone na maksymalnym poziomie ustawowym w sytuacji, gdy rzeczywiste stawki opłat wynegocjowane przez powiat z wykonawcami świadczącymi pomoc drogową i prowadzącymi parkingi strzeżone, są niższe, co wskazuje, że przy podjęciu uchwały rada miasta kierowała się nieprzewidzianymi przez ustawę innymi kryteriami decyzyjnymi. Miasto Ł w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Fakt, że rzeczywiste stawki za wykonywane usługi w zakresie pomocy drogowej oraz przechowywania usuniętych pojazdów z dróg, są niższe od przewidzianych uchwałą, nie jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa. Uchwalone stawki nie są wyższe od ustawowych kwot maksymalnie dopuszczalnych a określenie ich w maksymalnych granicach mieści się w granicach dopuszczonego przez ustawodawcę luzu decyzyjnego miejscowego uchwałodawcy. Miasto Ł zwróciło uwagę, że brak przewidzenia obowiązku poniesienia opłaty za rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, w pewnych okolicznościach, przerzuci na miasto obowiązek ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisu art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, upoważniającym radę powiatu (miasta na prawach powiatu) do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. W stanowieniu aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są aktami rangi podustawowej, są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych i w granicach upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zawarte w ustawie upoważnienie do uchwalenia aktu prawa miejscowego określa zasady i tryb wydania takiego aktu (art. 94 Konstytucji RP). Związanie organu uchwałodawczego upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, jest bardzo ścisłe. Dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym oraz kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie oraz z celów ustawy. Stosownie do treści art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ustępie 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5 c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ustępie 2a. Z treści przepisu wynikają zatem dwa kryteria ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach wymienionych w ust. 1 i 2, będących zadaniami własnymi powiatu i umieszczenia pojazdu usuniętego na strzeżonym parkingu, oraz wysokości kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu: - po pierwsze, konieczność zapewnienia sprawnej realizacji usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich na strzeżonym parkingu; - po drugie, koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu; Wysokość zatem uchwalonych opłat i kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi w przypadkach wymienionych w ust. 1 – 2 oraz być wyliczona w oparciu (z uwzględnieniem) rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z dopuszczonych przez Sąd dowodów w postaci nadesłanych przez Radę Miejską w Ł dokumentów w postaci: wyciągu z protokołu obrad [...] zwyczajnej sesji Rady Miejskiej Ł z dnia [...] października 2017r. w części dotyczącej dyskusji nad projektem zaskarżonej uchwały oraz wniosku Prezydenta Miasta Ł z dnia [...] października 2017r. skierowanego do Rady Miejskiej w Ł o podjęcie uchwały w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018r. stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu a także z opinii Komisji Bezpieczeństwa i Rodziny Rady Miejskiej w Ł z dnia [...] października 2017r. co do projektu zaskarżonej uchwały, wynika, że podjęcia zaskarżonej uchwały nie poprzedziła analiza rzeczywistych dla miasta Ł opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Bezspornym bowiem jest, że w dacie podejmowania uchwały Miasto Ł miało pozawierane w marcu 2017r. umowy z trzema przedsiębiorstwami (JD, J C i M G) na usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na strzeżonych parkingach wymienionych przedsiębiorców, w których to umowach stawki opłat i kosztów zostały ustalone na poziomie niższym niż uchwalone zaskarżoną uchwałą. Nie ulega więc wątpliwości, że rzeczywiste koszty usuwania na terenie miasta Ł (powiatu) pojazdów z drogi i ich przechowywania na strzeżonych parkingach, odbiegały od maksymalnych ustawowych stawek opłat i kosztów, które zostały przyjęte w uchwale. Treść wniosku Prezydenta Miasta Ł skierowanego do Rady Miejskiej w sprawie podjęcia uchwały, wskazuje wprost, że przyjęcie maksymalnych stawek opłat na rok 2018r (kwotowo określonych obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym – Monitor Polski z 2017r., poz. 772), było traktowane przez wnioskodawcę jako działanie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie wynika z przedłożonej dokumentacji refleksja miejscowego ustawodawcy na temat rzeczywistych stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz kosztów przechowywania pojazdów obowiązujących na terenie miasta Ł. Niewątpliwie zatem przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie kierowano się ustawowym kryterium wynikającym z upoważnienia art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie jest postrzegane związanie miejscowego ustawodawcy upoważnieniem z art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według wypowiedzi sądów administracyjnych w pojęciu "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się szacunkowe koszty obsługi zdarzenia przez Straż Miejską i pracowników Urzędu Miejskiego (wyrok WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 752/18). Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony jest do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. III SA/Wr 397/18, wyrok WSA w Lublinie sygn. III SA/Lu 307/17). Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 1314/17). Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego (wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 814/18). Zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (wyrok NSA sygn. I OSK 1916/16). Z uwagi na fakt, że opłaty i koszty (o których mowa w art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym) stanowią dochód własny powiatu przy braku nakładów własnych w tym zakresie, uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą, niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu (wyrok WSA w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 786/18). Skoro uzasadnienie wniosku o podjęcie zaskarżonej uchwały w ogóle nie nawiązywało do rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz opłat za ich przechowywanie, obowiązujących na obszarze miasta Ł, a podjęcia uchwały nie poprzedziła analiza stawek tych kosztów i opłat oraz przedyskutowanie problemu, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta arbitralnie i z istotnym naruszeniem upoważnienia ustawowego z art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zamieszczona dopiero w odpowiedzi na skargę kalkulacja rzeczywistych stawek kosztów i opłat (tj. wynikających z umów z przedsiębiorstwami prowadzącymi na obszarze miasta Ł usługi holowania pojazdów oraz prowadzącymi strzeżone parkingi) w stosunku do maksymalnych stawek urzędowych, przyjętych jako obowiązujące zaskarżoną uchwałą, nie sanuje wadliwości uchwały, której podjęcia taka analiza i kalkulacja nie poprzedzała. Końcowo Sąd nadmienia, że podziela stanowisko Prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa przy podjęciu kwestionowanej uchwały było również przyjęcie, że opłata za przechowywanie pojazdu na strzeżonym parkingu jest pobierana za każdą rozpoczętą dobę przechowywania. Ustawodawca przewidział bowiem naliczanie opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu (vide: brzmienie ust. 6 a art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym), co należy rozumieć za każdą pełną dobę, a nie za dobę rozpoczętą. Rada powiatu nie została upoważniona do ustalania odmiennych zasad naliczania opłat i kosztów niż to wynika z ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.