II SA/Bk 793/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji Polska Edukacja im. K. E. N. w B. Szkoły Podstawowej w D. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 marca 2015 r. Rada Miejska w G., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j Dz.U. z 2015.r, poz. 2156 zez zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania Fundacji Polska Edukacja im. K. E. N. w B. prowadzenia Szkoły Podstawowej w D. wraz z oddziałem przedszkolnym z dniem 1 września 2015r. Rada zobowiązała jednocześnie Burmistrza G. do zwarcia z Fundacją Polska Edukacja umowy przekazania Szkoły w trybie i na warunkach określonych w art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty (§ 2 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczyną jej podjęcia były warunki demograficzne w obwodzie szkolnym, konieczność obniżenia wydatków bieżących Gminy, niewystraczający poziom subwencji oświatowej oraz brak innych możliwości prawnych skutecznego wpływu na finansowanie zadań z zakresu oświaty. Przekazanie zaś Szkoły nie zmieni jej statusu, sposobu organizacji, nie wpłynie negatywnie na poziom kształcenia i warunki nauki. P. Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował przekazanie prowadzenia Szkoły – Fundacji Polska Edukacja. Pismem z dnia 16 października 2015 r. J. K. nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w D., wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] marca 2015 r. W dniu 25 listopada 2015 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę z dnia 30 marca 2015 r., zarzucając jej naruszenie: - art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz 782 ze zm.) poprzez nie wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...]z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji Polska Edukacja im. K. E. N. w B. Szkoły Podstawowej w D., w sytuacji gdy ustanowienie trwałego zarządu pozbawia faktycznego władztwa nad nieruchomością pomimo, że pozostaje ona w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego; - art. 5 ust. 51 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez uchybienie terminowi 6 miesięcznemu na powiadomienie pracowników szkoły o przekazaniu szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skoro terminem przekazania szkoły był dzień 1 wrzesień 2015 r. to powiadomienie pracowników – zgodnie z art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty winno nastąpić najpóźniej 28 lutego 2015 r. Powiadomienie pracowników którzy uczestniczyli w spotkaniu z Burmistrzem w dniu 27 lutego 2015 r. nastąpiło w tym dniu, natomiast pracownicy nieobecni z treścią powiadomień mogli zapoznać się najwcześniej w dniu ich doręczenia czyli 3 i 6 marca 2015 r., a więc z uchybieniem 6 miesięcznego terminu na dokonanie tej czynności. Skarżąca przedmiotowe zawiadomienie otrzymała w dniu 6 marca 2015.r, a więc ewidentnie po upływie ww. terminu. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że na nieruchomości Szkoły ustanowiony był trwały zarząd, co pozbawiało Burmistrza możliwości jego wynajmowania, wydzierżawiania lub oddawania go w użytkowanie. Autor skargi podkreślił jednocześnie, że pozostawanie nieruchomości gminnej w trwałym zarządzie jej jednostki organizacyjnej pozbawia także radę gminy możliwości określania zasad ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2016 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełniająco wyjaśnił, że w wyniku wykonania uchwały z dnia 30 marca 2015 r. zmieniono warunki pracy Skarżącej na niekorzyść, albowiem Skarżąca jako nauczyciel zatrudniony przez Fundację przestałaby podlegać Karcie Nauczyciela, tracą tym samym wskazane tam ustawowe przywileje. W tym sposób zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżącej. W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2016 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełnił dodatkowo zarzut w zakresie ustanowionego na rzecz Szkoły Podstawowej trwałego zarządu wnosząc o dopuszczenie dowodu z Zarządzenia nr [...] Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie upoważnienia dla ówczesnej dyrektor Szkoły Podstawowej w D. do dokonywania wszelkich czynności z zakresu zwykłego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że Skarżąca spełniła określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie: "u.s.g." wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżąca pismem z dnia 16 października 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym w dniu 25 listopada 2015 r. wniosła skargę do Sądu (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W następnej kolejności rozstrzygnąć należało kwestię legitymacji procesowej Skarżącej, tj. ustalić, czy zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny Skarżącej. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. I OSK 208/12). Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten bowiem jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienie naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 277/08). Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę interes prawny Skarżącej został poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały naruszony. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2015r., została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym dla rady gminy, natomiast unormowania art. 5 ust. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te same w sobie nie stanowią wprawdzie podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego, nie są adresowane, ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawną nauczycieli zatrudnionych w przekazywanej placówce. Podobne stanowisko zajął WSA w Kiecach w wyroku z dnia 10 grudnia 2014r. II SA/Ke 550/14 i skład obecnie rozpoznający sprawę w pełni się z nim zgadza. Zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Uchwała powyższa wskazuje na wolę zawarcia - w wykonaniu uchwały - umowy o przekazanie danej szkoły (wymienionej z nazwy i siedziby) określonej osobie fizycznej lub prawnej. W konsekwencji z uchwały wprowadzającej zmianę podmiotu prowadzącego szkołę nie wynika żaden obowiązek, nakaz, zakaz czy ograniczenie indywidualnego uprawnienia nauczyciela przekazywanej szkoły. Tym niemniej, jak słusznie podkreślił pełnomocnik Skarżącej, w konsekwencji podjęcia ww. uchwały doszło do zmiany zakresu, w jakim zatrudnieni w tej szkole nauczyciele będą podlegać ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191). Z dniem przekazania prowadzenia placówki Fundacji nauczyciele przestają podlegać przepisom Karty Nauczyciela w zakresie zatrudnienia. Powyższa informacja została wprost wyrażona w zawiadomieniach, jakie zostały wysłane zatrudnionym w szkole nauczycielom, w tym Skarżącej. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała z dnia 30 marca 2015 r. była aktem z zakresu administracji publicznej, który doprowadził do niewątpliwie do zmiany sytuacji prawnej na niekorzyść Skarżącej. W chwili wniesienia skargi do tut. Sądu zaskarżona uchwała wywierała już wpływ na prawa i obowiązki Skarżącej, ponieważ z dniem 1 września 2015 r. przestała ona być nauczycielem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela, podlegającym w pełni przepisom tej ustawy. Utrata uprawnień wynikających z art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela przesądza w ocenie Sądu o tym, że interes prawny skarżącej został poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały naruszony, co stanowiło podstawę do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie na uwzględnienie zasługuje przede wszystkim zarzut naruszenia art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty regulującego elementy procedury przekazania i skutki prawne takiego przekazania dla pracowników. Przepis ten stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. W przedmiotowej sprawie organ nie dopełnił tego obowiązku, albowiem jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o przekazaniu szkoły na rzecz Fundacji Polska Edukacja z dnia 27 lutego 2015r. zostało doręczone Skarżącej w dniu 6 marca 2015 r., a do przekazania Szkoły doszło w dniu 1 września 2015r. Sześciomiesięczny termin nie został więc ewidentnie zachowany. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia przepisów art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty jest zasadność skargi. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jeden z takich przepisów szczególnych, tj. art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego treścią nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 marca 2015 r., nie jest aktem prawa miejscowego oraz została przedłożona Wojewodzie Podlaskiemu w ustawowym terminie, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów uwzględniając skargę, Sąd mógł jedynie stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast drugi z zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie zarzut naruszenia art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Autor skargi stwierdził wprawdzie, że na nieruchomości Szkoły ustanowiony był trwały zarząd, co pozbawiało Burmistrza możliwości jego wynajmowania, wydzierżawiania lub oddawania go w użytkowanie, tym niemniej z przedłożonego przez Skarżącą zarządzenia Burmistrza G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika jedynie, że ówczesna dyrektor Szkoły Podstawowej w D. upoważniona została do dokonywania czynności z zakresu zwykłego zarządu. Istnienia na nieruchomości Szkoły trwałego zarządu nie potwierdza również materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tym samym wywiedziony w tym zakresie zarzut należy uznać na bezpodstawny. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyło się wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz poniesione przez stronę koszty sądowe w postaci wpisu od skargi w wysokości 300 zł oraz opłaty skarbowej od udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa.