II SA/Bk 802/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich na 900 szt. tuczników każdy w technologii rusztowej - bezściółkowej z kanałami podrusztowymi o pojemności ok. 1800 m3, z fundamentami pod 2 silosy o pojemności 29,55 m3 każdy oraz 2 studni wierconych o wydajności nie mniejszej niż 0,7 m3 na godzinę, na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina N., powiat ł., województwo p. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Z. M. (powoływany dalej jako: "Inwestor") zwrócił się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich na 900 szt. tuczników każdy w technologii rusztowej - bezściółkowej z kanałami podrusztowymi o pojemności ok. 1800 m3, z fundamentami pod 2 silosy o pojemności 29,55 m3 każdy oraz 2 studni wierconych o wydajności nie mniejszej niż 0,7 m3 na godzinę, na terenie działki nr [...] w miejscowości S. Po wpływie powyższego wniosku i uprzednim dwukrotnym uchyleniu wydanych rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które decyzjami z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylało decyzje organu I instancji i przekazywało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatków merytorycznych, Burmistrz N. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W decyzji określono: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie dwóch budynków inwentarskich na 900 szt. tuczników każdy na działce nr [...] w miejscowości S., gmina N.; (2) warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich wskazując, że w planowanych chlewniach prowadzone będzie fazowe żywienie zwierząt, dostosowane do wieku, masy ciała i stanu fizjologicznego zwierząt, (3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia podczas realizacji przedsięwzięcia, wskazując, że chlewnię należy wyposażyć w max 10 szt. Wentylatorów mechanicznych kominowych o mocy akustycznej max 81 dB dla każdego z nich. Ponadto Burmistrz nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej w zakresie zmian, jakie mogą nastąpić w środowisku na skutek funkcjonowania przedmiotowej chlewni, tj. w zakresie emisji amoniaku i siarkowodoru do powietrza, stanowiących kryterium oceny uciążliwości zapachowej - z odniesieniem się do terenu najbliższej zabudowy (działki nr [...]). Odwołanie od ww. decyzji złożył J. M. podnosząc m.in. że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z Programem Rozwoju Turystyki Miasta i Gminy N. przyjętym w 2010 r przez Radę Miasta i Gminy N. W ocenie odwołującego przedstawiona technologia rusztowa - bezściółkowa tuczu trzody chlewnej prowadzi do znacznego wpływu na środowisko przyrodnicze, społeczne, gdyż będzie generować duże ilości uciążliwych zapachów. Z odwołaniem od wydanej decyzji wystąpili także S. P. i L. P., którzy uznali, że sposoby planowanych ograniczeń negatywnych skutków działalności przemysłowej planowanej przez inwestora wydają się być niewystarczające i budzące ogromne wątpliwości co do ich skuteczności, szczególnie odnosi się to do odoru, który będzie rozprzestrzeniał się na kilkaset metrów od budynków inwentarskich Z. M. i żaden pas zieleni nie zatrzyma tego odoru. Wskazali, że mieszkając w najbliższym sąsiedztwie inwestora nie potrzebują żadnych analiz teoretycznych aby stwierdzić, że poziom odoru wydobywającego się z hodowli, którą aktualnie prowadzi, bardzo często bywa nie do wytrzymania. Zatem wielokrotnie większa hodowla tuczników zwielokrotni poziom odoru, który w przyszłości spowoduje choroby układu oddechowego oraz wiele innych schorzeń mieszkańców wsi S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności zacytował przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, tj. art. 71 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Następnie Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja, polegająca na budowie dwóch budynków inwentarskich na 900 sztuk tuczników każdy, której sumaryczny rozmiar produkcji (ok. 252 DJP), należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - tj. Dz. U. 2016 poz. 71, dalej jako rozporządzenie), zatem stanowi przedsięwzięcie, którego realizacja musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem oceny jego oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium przedstawiony w przedmiotowej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości i nieprawidłowości, wobec czego brak jest podstaw, aby odmówić mu wiarygodności. Ponadto decyzja organu I instancji jest zgodna z ustaleniami zawartymi w uzgodnieniu wydanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (postanowienie nr [...] z dnia [...].10.2016 r.) i opinią Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. (pismo [...] z dnia [...] września 2016 r.). SKO stwierdziło też, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1-5 ustawy środowiskowej, a ponadto z danych zwartych w raporcie wynika, iż wielkość emisji nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031) oraz wartości odniesienia substancji w powietrzu, w tym dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r. nr 16, poz. 87) poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Końcowo odnosząc się do zarzutów odwołania. W dniu [...] sierpnia 2017r. odwołanie od decyzji organu I instancji złożył też J. D. (powoływany dalej jako: "Skarżący") wskazując na jej sprzeczność z Programem Rozwoju Turystyki Miasta i Gminy N. przyjętym w 2010 roku przez Radę Miasta i Gminy N. Odwołanie to nie zostało jednak rozpoznane przez SKO. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł J. D. zarzucając jej naruszenie: - art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o a oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa) poprzez akceptacje inwestorskiego, który nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego inwestycji; - art. 6 ust. 1 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez wprowadzenie do I nieznanej prawu kategorii "gęstego" pasa zieleni złożonego z roślinności średnio i wysokopiennej, podczas gdy rozporządzenie przewiduje wyłącznie jeden rodzaj pasa zieleni, bez jakościowych określeń; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia decyzji, a w szczególności poprzez brak rozpatrzenia zarzutów stron postępowania - mieszkańców miejscowości S., co do nieprzyjemnych zapachów (fetoru) z bul inwentarskich, w szczególności do kwestii wentylacji budynków, ich posadowienia, transportu i przechowywania gnojowicy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie jednego z odwołań, tj. odwołania Skarżącego od decyzji I instancji, które zostało wniesione w terminie i przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. zgodnie z art. 133 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, że nie miało wiedzy, iż w dniu [...] sierpnia 2017 r. Skarżący złożył w Urzędzie Miejskim - odwołanie. Ponadto stwierdziło, że złożone odwołanie jest powieleniem odwołania J. M., do którego zarzutów Kolegium ustosunkowało się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienie, zdaniem organu, nie miało jednak w najmniejszym stopniu wpływu na końcowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, albowiem samo odwołania nie wniosło niczego nowego do przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, albowiem Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, bez uprzedniego rozpoznania odwołania Skarżącego, naruszyło przepis art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Wykładnia językowa zacytowanego przepisu nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów - tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które podziela również Skład rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym niedopuszczalne jest po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie zaś tylko niektórych odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze. W konsekwencji takiego działania wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nie rozpoznanych odwołań, pochodzących od innych podmiotów (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. II OSK 638/17, z dnia 2 października 2003r. sygn. akt IV SA 3643/02: z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1198/09; z dnia 1 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1230/04; z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2146/11; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1772/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nie akceptowalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012r., II OSK 2146/11 oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12, CBOSA). W warunkach niniejszej sprawy obowiązek łącznego rozpoznania odwołań wniesionych od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla opisanego na wstępie – przedsięwzięcia nie został spełniony. Z akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że odwołanie Skarżącego złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania, tj. w dniu [...] sierpnia 2017 r. nie zostało merytoryczne rozpoznane przez Kolegium, co stanowi ewidentne naruszenie opisanej wyżej regulacji art. 138 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia powyższego naruszenia nie ma znaczenia fakt – wbrew temu co wywodzi Kolegium w odpowiedzi na skargę - czy wniesione, a nierozpoznane odwołanie Skarżącego jest powieleniem innego odwołania, które zostało rozpoznane. Zarzuty odwołania mogą być bowiem zweryfikowane merytorycznie wyłącznie przy rozpoznaniu samego odwołania i przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zatem brak rozpoznania jednego z odwołań, które zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, bez względu na jego treść, jest uchybieniem art. 138 § 1 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach podzielić należy też stanowisko, że w sytuacji, w której decyzja ostateczna utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a w sprawie ujawniono okoliczność nierozpoznania jednego z odwołań, wystarczające jest uchylenie decyzji organu odwoławczego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1065/14, CBOSA). W powołanym orzeczeniu wskazano w szczególności, że prawo do zaskarżania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawa, a takie uprawnienie strony postępowania jest zagwarantowane nie tylko przez przepisy procedury administracyjnej, ale przede wszystkich wynika to z przyznanych konstytucyjnie praw jednostki. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności wpisuje się zatem w konstytucyjnie zagwarantowany katalog praw, co stanowi o jej doniosłości oraz podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa demokratycznego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Pozostawienie nierozpatrzonego odwołania poza podjętym rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy narusza również zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że niedopełnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. obowiązku rozpatrzenia wszystkich odwołań (tj. łącznie odwołania J. M., S. P. i L. P. oraz skarżącego J. D.) od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] lipca 2017 r. w jednym terminie i jedną decyzją musiało skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z powodów formalnych, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, a więc możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze zobligowane będzie uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę i poczynione uwagi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu w wysokości 200 zł oraz kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).