II SA/Bk 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany dom oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący A. K. - młodszy aspirant Państwowej Straży Pożarnej, zatrudniony w Komendzie Miejskiej PSP w B., wnioskiem złożonym [...] lipca 2018r. wystąpił do przełożonego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu położonego w P. [...], gmina Ch. Do wniosku dołączył wstępny projekt ugody sądowej do sprawy [...] (o dział spadku po T. K.), z której wynikało, że otrzyma zabudowaną nieruchomość w P. [...] ze spłatą 40 tysięcy złotych na rzecz brata A. K. Komendant Miejski PSP w B. po zgromadzeniu materiału dowodowego, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej. W podstawie prawnej decyzji powołał się na przepisy art. 74, 80 ust. 1 i 81 pkt 2 oraz 83 ust. 5 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1204) a w uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej, albowiem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący od [...] grudnia 1989r. jest współwłaścicielem nieruchomości w P. [...], zabudowanej domem, w którym z rodziną zamieszkuje, władając całym budynkiem jako jego posiadacz samoistny. Od kilku lat rokrocznie otrzymuje równoważnik pieniężny za remont domu w P. [...], co świadczy o władaniu budynkiem. Organ stwierdził, że pojęcie posiadania należy rozumieć cywilistycznie, tak jak stanowi art. 336 K.c. Zajmowany dom metrażowo zaspokaja potrzeby rodziny skarżącego. Organ dodał, że skarżący otrzymaną pomoc nie przeznaczyłby na uzyskanie domu ale na spłatę zobowiązań wobec brata wynikających z ugody w sprawę o dział spadku po ojcu. Pomocy finansowej na uzyskanie domu, funkcjonariusz straży pożarnej nie może przeznaczać na inne cele. Organ nawiązał do linii orzecznictwa prezentowanej przez sądy administracyjne. W odwołaniu od tej decyzji A. K. podniósł zarzuty naruszenia: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegającą na przyjęciu, iż fakt posiadania lokalu mieszkalnego lub domu jest równoznaczny z posiadaniem na podstawie tytułu prawnego, podczas gdy posiadanie jest stanem faktycznym i nie stanowi tytułu prawnego; - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegającą na przyjęciu, że udział w prawie własności lokalu mieszkalnego lub domu jest równoznaczny z posiadaniem lokalu lub domu na podstawie tytułu prawnego, podczas, gdy prawo do ułamkowej części lokalu mieszkalnego lub domu, nie daje prawa do samodzielnego decydowania o całości; - prawa procesowego w szczególności art. 6 – 9 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Odwołujący się wnosił o zmianę albo o uchylenie decyzji organu I instancji. Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z dnia [...] października 2018r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W warstwie materialnoprawnej organ odwoławczy doprecyzował podstawę prawną decyzji wskazując na art. 11 a ust. 2 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 i 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ podtrzymał ustalenia i ocenę organu I instancji, że skarżący na dzień złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, wobec czego nie przysługuje mu prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu. W trakcie bowiem służby skarżący stał się właścicielem domu o powierzchni mieszkalnej 39 metrów kwadratowych, odpowiadającej normom zaludnienia przysługującym strażakom i położonego w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby. Organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle stosowania przepisów art. 74, 76, 80 i 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 1875/16) i podkreślił w ślad za stanowiskiem sądu, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jest przyznawana strażakowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Powiązanie uprawnień do pomocy finansowej z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale ma istotne znaczenie. Żadne z tych świadczeń nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oba te uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz do czasu zaistnienia tej przesłanki mogą być realizowane. Organ II instancji podkreślił, że pomoc finansowa przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu ale na jego uzyskanie i nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby przez funkcjonariusza a ponadto przepisów regulujących przyznawanie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, będącej świadczeniem szczególnym, nie można wykładać rozszerzająco. Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że skarżący od [...] grudnia 1989r. jest na zasadzie spadkobrania właścicielem udziału w nieruchomości zabudowanej domem, położonej w P. [...]. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżący włada całym budynkiem jako posiadacz samoistny, czego potwierdzeniem są składane corocznie oświadczenia mieszkaniowe dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego domu. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiada dom. Jest jego właścicielem w 3/28 a pozostałą częścią włada jako posiadacz samoistny w rozumieniu art. 336 K.c., która to definicja "posiadania" obowiązuje przy stosowaniu art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ II instancji powtórzył również za organem pierwszoinstancyjnym, że świadczenie z pomocy finansowej na uzyskanie domu nie może być przeznaczone na inny cel niż uzyskanie domu. Z treści ugody dołączonej do wniosku, wynika natomiast, że na skarżącym ciążyć ma obowiązek spłaty brata z tytułu działu spadku po ojcu i przyznania skarżącemu na wyłączną własność nieruchomości w P. [...] z zajmowanym faktycznie domem, co wskazuje, że pomoc finansową skarżący przeznaczyłby na spłatę zobowiązań a nie na uzyskanie domu. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego A. K. powtórzył zarzuty odwołania częściowo je rozszerzając. Zarzucił mianowicie organowi: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegającą na przyjęciu, iż fakt posiadania lokalu mieszkalnego lub domu jest równoznaczny z posiadaniem na podstawie tytułu prawnego, podczas gdy posiadanie jest stanem faktycznym i nie stanowi tytułu prawnego; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegającą na przyjęciu, że udział w prawie własności lokalu mieszkalnego lub domu jest równoznaczny z posiadaniem lokalu lub domu na podstawie tytułu prawnego, podczas, gdy prawo do ułamkowej części lokalu mieszkalnego lub domu, nie daje prawa do samodzielnego decydowania o całości; - naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegające na przyjęciu, że ocena braku uprawnień do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokonywana jest według stanu faktycznego po uzyskaniu lokalu, co skutkowało odmową wypłaty świadczenia; - naruszenie prawa materialnego - § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej poprzez przyjęcie, że nie można złożyć wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, po nabyciu takiego lokalu lub domu, podczas gdy z przepisu jednoznacznie wynika, że do wniosku można dołączyć wypis z księgi wieczystej lub umowę kupna w formie aktu notarialnego; - naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 6 – 9 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I instancji ewentualnie o zmianę przez sąd decyzji organów obu instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018r., poz. 1313) wynikają następujące zasady przyznawania strażakom PSP pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe, przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Stosownie zaś do art. 80 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba, że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z art. 81 ustawy z kolei wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ustawy; 2) posiadającemu w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o której mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika oczywiste powiązanie uprawnień do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Prawo strażaka do otrzymania lokalu mieszkalnego jest zaś wyłączone w sytuacji posiadania przez niego lub jego małżonka w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. W konsekwencji, fakt zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych strażaka, sprzeciwia się również przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że pojęcie "posiadania" zawarte w art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej należy rozumieć cywilistycznie (vide, między innymi: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. I OSK 433/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r. sygn. II SA/Wa 522/07 – dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Przepis art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanowiąc o posiadaniu lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego, nie wprowadza żadnego rozróżnienia ani ze względu na tytuł do lokalu lub domu, ani ze względu na rodzaj posiadania. Wystarczające jest faktyczne władanie przez strażaka (i jego rodzinę) lokalem mieszkalnym o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia w rozumieniu ustawy, domem jednorodzinnym lub domem mieszkalno – pensjonatowym. Bezspornym jest, że skarżący od wielu lat jest posiadaczem domu jednorodzinnego położonego w P., gmina Ch., będącej miejscowością pobliską dla miejsca pełnienia służby, o powierzchni mieszkalnej pokoi 39 metrów kwadratowych, co odpowiada normom zaludnienia przysługującym skarżącemu. Skarżący z najbliższą rodziną dysponuje całością domu, będąc przy tym współwłaścicielem nieruchomości wraz z domem w udziale [...] z tytułu dziedziczenia po ojcu T. K. Bezspornym jest również, że skarżący od roku 2011 do roku 2018 rokrocznie otrzymywał równoważnik pieniężny na remont zajmowanego domu położonego w P. [...]. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2004r. sygn. K 7/04 (OTK, seria A, Nr 10, poz. 109) pobieranie przez policjanta równoważnika na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, do którego przysługiwał mu udział w prawie własności, było świadczeniem równoważącym, rekompensującym koszty remontu lokalu zajmowanego przez policjanta, tj. takiego, który faktycznie zaspakajał potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo, iż odnoszą się do sytuacji policjanta, można przenieść na grunt rozwiązań ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, odnoszących się do sytuacji strażaka. Ustawa o Policji i ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w jednakowy bowiem sposób reguluje kwestię pomocy finansowej funkcjonariuszom na uzyskanie lokalu mieszkalnego i na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wieloletnie pobieranie przez skarżącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu było potwierdzeniem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych strony. Zarzuty zawarte w skardze nie zmieniają oceny sprawy. Mimo, iż posiadanie nie jest własnością, to z mocy ustawy – art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jest stanem świadczącym o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych strażaka, który posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Dysponowanie udziałem w prawie własności zajmowanego przez strażaka lokalu (domu), cywilistycznie dawało mu prawo do współposiadania rzeczy wspólnej i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (vide: art. 206 Kodeksu cywilnego), co – przy przyzwoleniu pozostałych spadkobierców T. K. – pozwalało skarżącemu na samodzielne faktyczne dysponowanie cały domem, mimo braku tytułu prawnego do całości nieruchomości. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, nie wiąże zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka z dysponowaniem przez niego wyłącznym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego (domu) ale z faktycznym posiadaniem lokalu mieszkalnego (domu). Jeśli strażak posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej dla pełnienia służby, lokal mieszkalny (dom), to w rozumieniu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a w konsekwencji nie może otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu). Oceny sprawy nie zmienia też treść § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Przepis § 2 ww. rozporządzenia wymienia dokumenty, które mają potwierdzać starania strażaka o uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) a konkretnie potwierdzać fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, o lokal mieszkalny lub dom. Przepis nie dotyczy sytuacji posiadania zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd nie podziela zarzutów skarżącego naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego tj. braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego i niewłaściwego uzasadnienia decyzji. Stan faktyczny sprawy był bezsporny a jego ocena została dokonana poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wyłożonych zgodnie z ich brzmieniem oraz rozumieniem wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).