II SA/Bk 811/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia[...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 28 czerwca 2013 r. E. K. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem T. K. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania ww. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Powodem odmowy przyznania świadczenia było to, że nie jest spełniony wymóg art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) do przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż faktycznie ww. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co związane by było z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawczym trwało do sierpnia 2003 r, później była zarejestrowana w Urzędzie Pracy. E. K. nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Podała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Przed wypadkiem mąż zajmował się utrzymaniem rodziny, natomiast ona wychowaniem dzieci. Obecnie ma możliwość pracy jako pomoc domowa, opiekunka dzieci lub sprzątaczka. Niestety świadomie nie podejmuje tej pracy z uwagi na chorobę męża. Uznała, że opieka na chorym mężem stanowi większą wartość dla rodziny niż ewentualnie korzyści płynące z pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ w sposób niewłaściwy skoncentrował się jedynie na aspekcie rezygnacji z zatrudnienia pomijając w zupełności fakt, iż uprawniona celowo nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą najbliższą. Od wypadku męża nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło podstawę materialnoprawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie, z przytoczeniem pełnej treści przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto wskazano, że przesłanką pozytywną otrzymania wnioskowanego świadczenia jest spełnienie również kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Następnie na podstawie akt sprawy ustalono, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] kwietnia 2011 r. T. K. został zaliczony do osób niepełnosprawnych o stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 marca 2011 r. do 30 kwietnia 2016 r., z zaznaczeniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niepełnosprawność istnieje od 23 września 2010 r. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 158,74 zł i nie przekracza kryterium określonego w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tj. 623 zł. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni trwało do sierpnia 2003 r., później była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna, a więc poszukująca pracy. Tymczasem niepełnosprawność męża strony istnieje od 23 września 2010 r., a w stopniu znacznym od 16 marca 2011 r., orzeczone na czas określony do 30 kwietnia 2016 r. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawczyni w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] przyznającej jej to świadczenie na okres od 1 marca 2011 r. do 30 kwietnia 2016 r. Powyższe ustalenia świadczą zdaniem organu odwoławczego, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz otrzymywała je na skutek nie podejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Dalej organ wyjaśnił, że brzmienie art. 17 ust. 1 różni się od brzmienia art. 16 a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego zawęził uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby nie podejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zrekompensowanie utraconego dochodu osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Konieczne jest więc ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Musi istnieć związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotną nie z własnej woli. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i przed pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak było w tym przypadku skarżąca powinna była pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać inną pracę. Z akt jednoznacznie wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia lub z wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania postanowiło zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, E. K. wywiodła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie decyzji podjętych w obu instancjach, jako naruszających art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca nie kwestionuje faktu podnoszonego przez organy, że podstawowym warunkiem przyznania wnioskowanego zasiłku jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami". Jednakże w jej konkretnym przypadku sprawuje ona opiekę nad chorym mężem od chwili jego wypadku przy pracy w 2010 r. Nadto na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów (przed dodaniem art. 16a), nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia. W ocenie skarżącej zmiana przepisów dokonana z dniem 1 stycznia 2013 r. nie może odnosić się do stanu faktycznego z roku 2010, gdyż prowadziłoby to do fikcji prawnej. Wszystkie osoby z nabytym prawem pielęgnacyjnym przed 2013 r. bez względu na podstawę (rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia) pozbawione byłyby możliwości otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Końcowo skarżąca podkreśliła, że w 2013 roku nie mogła zrezygnować z pracy, skoro od 2010 r. miała ustalony zasiłek pielęgnacyjny w związku z opieką nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od dnia 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Przepis w tym brzemieniu nie określał natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak to miało miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego wcześniej w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.). W przedmiotowej sprawie spór powstały między skarżącą, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organy stwierdziły, bowiem, że jest spełnione kryterium dochodowe do przyznania tego świadczenia. Sąd zauważa również, że organy nie kwestionowały, iż skarżąca sprawuje opiekę nad swoim mężem T.K. Na podstawie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu za bezsporne należy uznać, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża T. K. na okres od 1 marca 2011 r. do 3o kwietnia 2016r. W związku z wejściem w życie nowych przepisów, skarżąca ponownie ubiegała się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Bezspornym jest również, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie, tj. mąż skarżącej legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, skarżąca sprawuje nad nim stałą opiekę, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę. W skardze do Sądu skarżąca podnosiła, iż miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku ze sprawowaną opieką, a po zmianie przepisów nie mogła ubiegać się już o tego typu świadczenie. W ocenie Sądu dla oceny uprawnienia skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma fakt, że w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem uzyskała ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r. W związku z powyższym skarżąca w dniu 26 czerwca 2013 r. zwróciła się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem jak twierdzi wnioskodawczyni przez ten cały okres zajmowała się ww. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji była faktycznie "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie zatem organ II instancji nie poczynił rzetelnych i wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Świadczy to o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia. Ocena przesłanek przyznania świadczenia powinna być w takim przypadku przeprowadzona w sposób szczególnie wnikliwy, przy uwzględnieniu, że skarżąca wcześniej pobierała z tego samego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).