II SA/Bk 814/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 01 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi DA I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do zbycia niezabudowanych nieruchomości w drodze przetargu p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.- Pismem datowanym na dzień [...] kwietnia 2005 r., DA I. Sp. z o.o. złożyła do Wydziału Mienia Urzędu Miejskiego w B. wniosek o nabycie w trybie bezprzetargowym działek nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] położonych w B. w obrębie ewidencyjnym [...] S. P., celem polepszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości stanowiących własność Spółki. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], Zastępca Naczelnika Wydziału Mienia, poinformował wnioskodawcę o odmowie zbycia wymienionych nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W dniu [...] lipca 2005 r. DA I. Sp. z o.o. ponownie zwróciła się do Wydziału Mienia Urzędu Miejskiego w B. o zbycie przedmiotowych nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Następnie Spółka została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2005r. o stanowisku Prezydenta Miasta B.w przedmiocie przeznaczeniu gminnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w B. w obr. [...], do zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego. W dniu [...] grudnia 2005 r. DA I. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o zmianę stanowiska przedstawionego w otrzymanym piśmie Wydziału Mienia z dnia [...] listopada 2005 r. i po raz kolejny wniosła o sprzedaż działek gminnych w trybie bezprzetargowym na podstawie Art.37 ust.2 pkt.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Zastępca Prezydenta Miasta B., poinformował Spółkę o podtrzymaniu zamiaru zbycia przedmiotowych nieruchomości w trybie przetargu ustnego nieograniczonego. Dnia [...] lutego 2006 r. DA I. Sp. z o.o. w piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta B. ponowiła po raz kolejny wniosek o sprzedaż gminnych nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust.2 pkt.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu poprawienia warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości, należących do Spółki. Spółka zwróciła się również o zbycie działki Nr [...] oraz udziału 1/2 Gminy B. w działce Nr [...] położonej w B. w Obr [...]. W wyniku ponownego przeanalizowania sprawy i uwarunkowań o charakterze formalno-prawnym Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] września 2006 r. zarządzenie nr [...], w sprawie przeznaczenia do zbycia nieruchomości niezabudowanych, stanowiących własność Gminy B., położonych w B. przy ul.J.P. Wyżej wymienionym zarządzeniem przeznaczono do zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości niezabudowane, stanowiące własność Gminy B., położone w B. przy ul. J. P., oznaczone nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...],[...] z przeznaczeniem pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2. Cenę wywoławczą ustalono w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] września 2006 r., spółka DA I., działając na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, skierowała do Prezydenta Miasta B. wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, poprzez zmianę zarządzenia Nr [...]z dnia [...] września 2006 r. i przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...],[...] do zbycia w trybie bezprzetargowym na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, stanowiących własność Spółki. Spółka DA I. podniosła, że przedmiotowe zarządzenie narusza art. 37 ust.2 pkt.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec nie zajęcia przez Prezydenta Miasta B. stanowiska w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] listopada 2006 r., spółka DA I. wniosła do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe zarządzenie z dnia [...] września 2006 r., zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 pkt.6 ustawy o gospodarcze nieruchomościami. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi spółka DA I. wskazała, że u podstaw wniosku o bezsprzetargowe zbycie nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...],[...], legł fakt, że spółka jest właścicielem sąsiednich działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...],[...] i [...] przylegających do działek objętych wnioskiem, oraz wielu innych w sąsiedztwie, będąc właścicielem i użytkownikiem wieczystym terenu o łącznej powierzchni ok. [...] m2. Zatem w myśl art. 37 ust. 2 pkt.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje jej prawo do bezprzetargowego nabycia tych działek celem polepszenia warunków użytkowania i zagospodarowania całego terenu. Wszystkie działki objęte wnioskiem stanowią wąskie paski o szerokościach od 5 do 13 metrów. Jak wynika natomiast z mapy geodezyjnej oraz prawa budowlanego żadna z tych działek nie może zostać zagospodarowana jako oddzielna, samodzielna nieruchomość, co potwierdza wcześniejsza opinia Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 2005 roku. Dodatkowo w skardze stwierdzono, że w myśl obowiązującego w tym rejonie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego B., teren ten przeznaczony jest pod zabudowę handlowo-usługową obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2. Spółka uzyskała natomiast na sąsiednim terenie decyzję o pozwoleniu na budowę centrum handlowego oraz decyzję o warunkach zabudowy nr [...], która uprawnia do realizowania na nich obiektów wielko-powierzchniowych "Dom i Ogród" oraz RTV i AGD. Z powyższego wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja obiektów przewidzianych w Studium wymaga zagospodarowania działek objętych wnioskiem Spółki, oraz należących do niej, zaś realizacja obiektów przewidywanych przez studium jedynie na działkach stanowiących własność Gminy jest niemożliwa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że brzmienie art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie nakłada na właściciela nieruchomości przeznaczonej do zbycia obowiązku zastosowania trybu bezprzetargowego, określa jedynie możliwe wyjątki od zasady przetargu, pozostawiając właścicielowi gruntu ocenę okoliczności uprawniających do rezygnacji z formuły przetargu. Prezydent Miasta B. podejmując decyzją o przeznaczeniu przedmiotowych nieruchomości do zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego działał w ramach przysługujących mu uprawnień właścicielskich, zatem nie istnieją przesłanki do zmiany zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2006 r. Wybrany tryb sprzedaży działek gminnych pozwala natomiast DA I. Sp. z o.o. na wzięcie udziału w przetargu i nabycie prawa własności przedmiotowych nieruchomości na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa dotyczących sposobu i trybu przeprowadzania przetargów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Definicję sprawy sądowo-administracyjnej zawiera art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sprawą sądowo-administracyjną jest sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Zakres działania sądów administracyjnych reguluje natomiast przepis art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (por art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ocena dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poprzedzona musi być analizą uregulowania zawartego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity, Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.), stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 4 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wspomniany przepis art. 101 ustawy – o samorządzie gminnym przewiduje tzw. skargę powszechną i stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są zatem uchwały lub zarządzenia organów gminy podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wykładnia tego właśnie pojęcia ma zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w kontekście dopuszczalności procedowania przez sąd administracyjny. Z literalnego brzmienia omawianego unormowania wynika, iż skoro actio popularis ma zastosowanie do uchwał podjętych w sprawach "z zakresu administracji publicznej", oznacza to, iż organy samorządu gminy podejmują także uchwały w sprawach nie należących do zakresu administracji publicznej. Należy zatem wysnuć wniosek, że organy gminy mogą również "wydawać" uchwały, zarządzenia – mające cywilnoprawny charakter. Tak będzie przede wszystkim w sytuacji, kiedy organ gminy realizując prawa majątkowe w odniesieniu do mienia komunalnego, decyduje o jego przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania, wydając akt o indywidualnym charakterze i przeznaczając konkretną nie służącą celom publicznym nieruchomość do sprzedaży w trybie przetargu. Tego typu korzystanie przez organ gminy z uprawnień właścicielskich, będzie miało atrybut cywilnoprawny z następujących powodów. Po pierwsze "własność samorządową" podzielić należy na służącą celom publicznym (zaspokajaniu potrzeb publicznych) oraz własność tym celom nie służącą, będącą w istocie własnością prywatną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje i podziela stanowisko wyrażone przez tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 286/06, opublikowane w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 192858, że "gdy chodzi o akty indywidualne, takie jak uchwała w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, można je uznać za akty z zakresu administracji publicznej jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej (np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych)". W niniejszej sprawie natomiast nieruchomości objęte wnioskiem o nabycie w trybie bezprzetargowym cech użyteczności publicznej nie posiadają. Teren ten przeznaczony jest pod zabudowę handlowo-usługową i służyć ma indywidualnym interesem inwestora. Po drugie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że przepisy dotyczące przeprowadzenia przetargu zostały zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z Nr 16, poz.93 ze zm.). W tym kontekście organ gminy zarządzając przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości do zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego pełni rolę właściciela, rozporządzającego swoim majątkiem, realizując autonomiczne prawo własności zagwarantowane gminie konstytucyjnie - art. 165 Konstytucji RP (por. też art. 140 ustawy – Kodeks cywilny). W ocenie Sądu zbyt daleko jest idąca w takim stanie rzeczy argumentacja, iż Prezydent Miasta wydając w niniejszej sprawie zarządzenie o sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu, działał jeszcze na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Otóż należy zająć stanowisko, że organ gminy, jako przedstawiciel właściciela mienia komunalnego wybierając formę sprzedaży nieruchomości jest co prawda związany art. 37 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak wobec ogólnego (generalnego) uregulowania instytucji przetargu, jako formy zawarcia umowy w ustawie – Kodeks cywilny, przeznaczając do sprzedaży (i decydując o formie jej przeprowadzenia) nieruchomość nie służącą zaspokajaniu potrzeb publicznych – realizuje cywilistyczne uprawnienia właścicielskie, wyrażając swoją autonomiczną wolę, co do formy tej sprzedaży. Jest to w istocie rzeczy zapoczątkowanie sprzedaży, jako cywilnoprawnej instytucji obrotu. W ten sposób bowiem organ gminy kreuje stosunek cywilnoprawny. Potwierdzeniem cywilnoprawnego charakteru w/w kwestii jest Wyrok Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt IV CSK 98/2006), wydany w sprawie toczącej się z powództwa osoby fizycznej przeciwko gminie i nabywcy nieruchomości o ustalenie, że z powodu naruszenia przepisu art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umowa notarialna sprzedaży nieruchomości jest nieważna w świetle art. 58 k.c. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zarządzenie prezydenta miasta o przeznaczeniu do sprzedaży konkretnej działki z równoczesnym określeniem formy przetargu (w odniesieniu do art. 37 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, podjętym w ramach uprawnień właścicielskich organu gminy, a tym samym nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd nie podziela odmiennego stanowiska, wyrażonego w uchwale NSA z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OPS 11/00), czy też wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. akt I SA 2184/03). Konkludując zatem, powyższa argumentacja daje, zdaniem Sądu, podstawę do stwierdzenia, że wydane w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta B. zarządzenie jest w istocie rzeczy formą oświadczenia woli organu gminy, jako właściciela nieruchomości, wyrażonej w sprawie cywilnej, nie zaś w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skonstatować wobec tego trzeba, że skarga złożona w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy – o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna. Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.