II SA/Bk 819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] listopada 2010r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z [...] października 2010r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 20 września 2010r. A. S. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty wraz z informacją o stanie sprawy z Sądu Okręgowego w Ł. z 8 września 2010r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z [...] października 2010r. odmówił mu przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnianiu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że podstawowym warunkiem uzyskania prawa do świadczeń alimentacyjnych jest udokumentowanie bezskuteczności egzekucji alimentów. Dalej organ podkreślił, że katalog okoliczności, których zaistnienie skutkuje uznaniem egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi zamieszkałemu za granicą za bezskuteczną, i w konsekwencji przyznaniem prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jest zamknięty. Zatem tylko brak podstawy prawnej i brak możliwości wskazania miejsca zamieszkania dłużnika świadczy o bezskuteczności egzekucji. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że jest różnica pomiędzy sytuacją skutkującą bezskutecznością egzekucji, a sposobem udokumentowania tej kwestii. Wyjaśnił, że w przypadku dłużnika alimentacyjnego mieszkającego za granicą jest to informacja Sądu Okręgowego poświadczająca przesłanie lub brak możliwości przesłania wniosku o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych, oraz brak możliwości wskazania miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Uwzględniając powyższe regulacje oraz przedłożoną w przedmiotowej sprawie - informację o stanie sprawy z Sądu Okręgowego w Ł., organ I instancji wywiódł, że egzekucja prowadzona przeciwko A. M. S. (matce wnioskodawcy) jest skuteczna, albowiem wpłaciła ona 50 euro na fundusz alimentacyjny. Ponadto, zdaniem organu, skoro znane jest miejsce zamieszkania dłużniczki za granicą to istnieje podstawa prawa do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego. Z powyższą decyzją nie zgodził się A. S., argumentując, że znajomość wirtualnego adresu dłużnika alimentacyjnego nie czyni egzekucji skuteczną na tyle aby zabezpieczyć środki do jego życia. Wyjaśnił, że dłużniczka nie płaci alimentów, a ich egzekucja w Belgii dotychczas jest bezskuteczna, pomimo, że jego ojciec (M. S.) z wnioskiem o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych wystąpił do Sądu Okręgowego już w marcu 2003 roku. Po ustaleniu adresu zamieszkania dłużniczki także nie udało się wyegzekwować żadnych należności. Dokonana zaś przez nią wpłata 50 euro na fundusz alimentacyjny nie uczyniła skutecznej egzekucji na jego rzecz. Dalej autor odwołania stwierdził, że katalog okoliczności wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest wbrew przekonaniu organu, katalogiem otwartym, co oznacza, że mogą zaistnieć także inne sytuacje nie wymienione wprost w tym przepisie, które mogą potwierdzać bezskuteczność egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] listopada 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Dalej organ wskazał na przepis art. 15 ust.4 pkt 3 lit. g tej ustawy, wyjaśniając, że do wniosku o świadczenie z funduszu dołączyć należy odpowiednie dokumenty w tym informację właściwego sądu o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w związku z: brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Na podstawie wskazanych regulacji SKO przyznało rację skarżącemu, że sama znajomość adresu zobowiązanej do płacenia alimentów nie jest równoznaczna ze skuteczną egzekucją należności na rzecz dzieci, zaś wpłata 50 euro następuje na rzecz innego wierzyciela – fundusz alimentacyjny ZUS w likwidacji. Dalej organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie ojciec skarżącego – M. S. próby wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych podjął już w marcu 2003 roku, składając w tym celu stosowne wnioski do Sądu Okręgowego. Początkowo egzekucja nie była skuteczna, albowiem nieznane było miejsce zamieszkania dłużniczki za granicą i dopiero w dniu 14 października 2009r. uzyskano taką informację. W związku jednak z tym, że do chwili obecnej brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, czy prowadzona egzekucja na rzecz małoletnich dzieci jest skuteczna, czy bezskuteczna, nie wynika to również z informacji Sądu Okręgowego z 8 września 2010r., organ I instancji winien - na podstawie art. 64 § 2 kpa – wezwać A. S. do przedłożenia w terminie 7 dni aktualnej informacji z Sądu potwierdzającej powyższy fakt. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku, gdyby okazało się, że wyznaczony termin jest zbyt krótki, to wnioskodawca będzie miał prawo do złożenia wniosku o zawieszenie tegoż postępowania. Konkludując SKO wyjaśniło, że w sprawie brak jest wymaganej ustawowo informacji Sądu Okręgowego w Ł., że postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużniczce zamieszkałej w Belgii jest bezskuteczne, a tylko taka informacja może być podstawą przyznania wnioskodawcy świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył A. S. zarzucając jej, że jest niezgodna z prawem. Stwierdził, że zastosowany przez SKO przepis art. 64 § 2 kpa nie może mieć w przedmiotowym postępowaniu zastosowania, albowiem Sąd Okręgowy jest jedynie organem przyjmującym i przesyłającym wnioski osób uprawnionych, a nie organem egzekucyjnym i poszukującym dłużnika, stąd też nie może wydać decyzji o skuteczności bądź bezskuteczności egzekucji. Dalej skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 15 ust.4 pkt 3 lit. g) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymaga, aby do wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego dołączyć jedynie informację właściwego sądu o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, a nie informację o skuteczności bądź bezskuteczności egzekucji. W tym kontekście skarżący wyjaśnił, że jego ojciec w marcu 2003 roku wystąpił do Sądu Okręgowego w Ł. z wnioskiem o dochodzenie (w trybie Konwencji Nowojorskiej) roszczeń alimentacyjnych od przebywającej w Belgii zobowiązanej do alimentacji A. M.S. Przedmiotowa sprawa została zarejestrowana pod nr [...] i nadano jej stosowny bieg. W ocenie skarżącego odmowa przyznania świadczeń alimentacyjnych na jego rzecz jest tym bardziej niezrozumiała, że każdego roku składa taką samą (zaktualizowaną) informację z Sądu i do tej pory dokument taki w pełni spełniał wymogi prawne do uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Ustawa ta jak wynika z jej art. 1 ust.1 pkt 1 określa zasady pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, w przypadku bezskuteczności egzekucji. Zgodnie z art. 2 ust 2 ustawy "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W doktrynie wskazuje się, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie bezskuteczności egzekucji wprowadziła zliberalizowane i doprecyzowane warunki przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w stosunku do wymagań ustalonych wobec nieobowiązującej już zaliczki alimentacyjnej: po pierwsze okres bezskuteczności egzekucji został ograniczony do dwóch miesięcy, po drugie jej definicja została uściślona poprzez przyjęcie, że pomimo braku prowadzenia faktycznej egzekucji, w przypadkach pobytu dłużnika alimentacyjnego za granicą, m. in. w związku z ww. okolicznościami należy przyjąć, że warunek bezskuteczności został spełniony (patrz "Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny - Instruktaż postępowania", M. Wasilewska, Gdańsk 2009, s.). W myśl zaś art. 9 ust. 1-2 tej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Stosownie natomiast do art. 15 ust.1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. W przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą, osoba ubiegająca się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego do prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie takiego świadczenia zobowiązana jest, zgodnie z art. 15 ust.4 pkt 3 lit. g) ustawy, załączyć informację właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z: brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Jak wynika z powyższego skarżący A. S. (mając ustalone stosownymi orzeczeniami sądowymi prawo do świadczeń alimentacyjnych) zobowiązany był do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych załączyć wymaganą dokumentację (którą, co jest poza sporem, przedstawił) wraz z informacją sądu okręgowego o podjęciu czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności z podanych wyżej przyczyn. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący taką informację przedstawił – pismo Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 8 września 2010r. o stanie sprawy. Treść jej potwierdza, że ojciec skarżącego (M. S.) w marcu 2003 roku wystąpił do sądu z wnioskiem o dochodzenie (w trybie konwencji Nowojorskiej) roszczeń alimentacyjnych na rzecz małoletniego wówczas A. S. od przebywającej w Belgii zobowiązanej do alimentacji A. M. S. Sprawa ta została zarejestrowana pod numerem [...] i nadano jej bieg. W dniu 14 października 2009r. ustalono adres dłużniczki, ale z korespondencji przesłanej przez stronę belgijską wynika, że płaci ona kwotę 50 euro wyłącznie na fundusz alimentacyjny. Końcowo Sąd Okręgowy podkreślił, że jest jedynie organem przyjmującym i przesyłającym wnioski osób uprawnionych, a nie organem egzekucyjnym i poszukującym dłużników. Analizując powyższą informację organ odwoławczy stwierdził, że jest ona nieprawidłowa, gdyż nie wynika z niej, czy postępowanie prowadzone przeciwko dłużniczce A. S. w Belgii jest bezskuteczne. Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić. Jak wynika, bowiem z omówionego wyżej art. 15 ust.4 pkt 3 lit. g) ustawy skarżący do wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego zobowiązany był załączyć: informację właściwego sądu lub (alternatywnie) właściwej instytucji o podjęciu czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, a nie o bezskuteczności egzekucji, jak wywodzi to SKO w Ł. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę we wskazanym przepisie chodzi o to, aby z przedłożonej informacji sądu okręgowego wynikało, że stan egzekucji wskazuje na to, iż alimenty od osoby zobowiązanej nie są przekazywane uprawnionemu i w tym sensie egzekucja jest "bezskuteczna", ale dokumenty te nie muszą wskazywać na tę bezskuteczność wprost tak, jak w przypadku dłużników alimentacyjnych zamieszkałych w kraju, którzy, co wynika wprost z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. b) ustawy, zobowiązani są dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne stwierdzające bezskuteczność egzekucji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wziął też pod uwagę przesłanki ujętej w art. 2 pkt 2 ustawy na pierwszym miejscu, tj., że "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zajęte w wyroku z 26 sierpnia 2009r. (IV SA/Po 283/09, dostępny: w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), iż fakt, że dłużnik alimentacyjny ma miejsca zamieszkania za granicą, nie oznacza wyeliminowania tej przesłanki przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby tak przyjąć, to wierzyciele dłużników mieszkających za granicą mogli by być w gorszej sytuacji niż pozostali. Zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje oparcie zarówno w obowiązujących przepisach, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na kanwie poprzedniej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 724/06 (opublik. Lex nr 229625) stwierdził, że skoro ustawodawca żąda od osoby mającej prawo do świadczeń alimentacyjnych, w przypadku dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, złożenia informacji o stanie egzekucji i nakazuje w takim przypadku organowi właściwemu wierzyciela wydać decyzję o przyznaniu zaliczki na podstawie informacji o stanie egzekucji, należy uznać za nieuprawnione żądanie organów orzekających w sprawie przedstawienia przez skarżącą informacji o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Stosowanie zatem wymogu złożenia informacji o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych w przypadku dłużników mających miejsce zamieszkania za granicą, prowadziłoby do wydawania rozstrzygnięć krzywdzących stronę. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 stycznia 2008r. (sygn. akt II SA/Kr 546/07, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) podkreślił, że przepisy art. 10 ust. 1a i ust. 5 pkt 2a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, są regulacją szczególną, wprowadzoną ze względu na trudną sytuację osób będących w potrzebie i zależnych pod względem utrzymania od osób przebywających za granicą oraz ze względu na to, że dochodzenie roszczeń alimentacyjnych lub egzekucja orzeczeń za granicą napotyka na poważne trudności natury prawnej i praktycznej, a także za próbę znalezienia środków zmierzających do rozwiązania tych zagadnień i przezwyciężenia tych trudności. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy źle zinterpretował pismo Sądu Okręgowego w Ł. z 8 września 2010r., uznając, że brak w nim informacji, czy przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy jest spełniona. Tymczasem z przedmiotowego pisma wynika w sposób bezsprzeczny, że ojciec skarżącego już w 2003 roku podjął starania o uzyskanie świadczenia alimentacyjnego od dłużniczki przebywającego poza granicami RP, co wypełnia wymóg wskazany w art. 15 ust. 4 pkt 3g ustawy i dotychczas skarżący nie otrzymał z tego tytułu żadnych środków pieniężnych, co potwierdza, że egzekucja nie jest skuteczna. W tych okolicznościach również zaproponowane przez organ odwoławczy zawieszenie postępowania nie jest właściwe, albowiem w takim przypadku nie zostanie zrealizowany podstawowy cel świadczeń alimentacyjnych, jakim jest przecież zabezpieczenie bieżących potrzeby skarżącego. Końcowo należy zwrócić uwagę, że żaden przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji nie określa wzoru "informacji sądu okręgowego", o której mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g). Także delegacja ustawowa art. 15 ust. 9 ani innego przepisu tej ustawy nie zawierają upoważnienia do określenia wzoru "informacji". Z tego względu należy stwierdzić, że każda informacja sądu okręgowego o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą, wskazująca na to, iż osoba uprawniona do alimentów nie otrzymuje ich, winna stanowić podstawę do ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności jej wykonania do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a)