II SA/Bk 829/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...]07.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]), która uznała D. W. z dniem [...] lipca 2013 r. za osobę bezrobotną i odmówiła przyznania jej prawa do zasiłku. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] lipca 2013 r. D. W. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], uznał D. W. z dniem [...] lipca 2013 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej: ustawa o promocji) i wskazał, że suma okresów, o których mowa w cytowanych przepisach ustawy o promocji, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji D. W. wyjaśniła, iż w jej ocenie spełnia ona warunki określone w ustawie o promocji, gdyż w ciągu 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku przepracowała 365 dni. Na tę okoliczność dokonała także szczegółowych wyliczeń. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że D. W. zarejestrowała się w dniu [...] lipca 2013 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., a zatem niezwłocznie po ustaniu z dniem [...] czerwca 2013 r. zatrudnienia i z tym dniem została uznana za osobę bezrobotną. Odmówiono jej jednak prawa do zasiłku, gdyż w przypadku zainteresowanej suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni i wynosi 363 dni. Dalej organ wskazał, że okres uprawniający do zasiłku należy badać w przedziale czasowym od dnia [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. W tym czasie wnioskodawczyni pracowała od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2012 r., co daje 60 dni. Następnie pracowała ona od [...] września 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. co daje 303 dni. W tych okresach strona osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej ustalonego minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie zaliczono natomiast do okresu uprawnionego do zasiłku zatrudnienia w ½ obowiązującego wymiaru czasu pracy od dnia [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r., ponieważ w tym okresie odwołująca nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej ustalonego minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie organu, kwestią sporną w sprawie jest ustalenie początku okresu 18 – miesięcznego, w czasie którego odwołująca się winna udokumentować co najmniej 365 dniowy okres zatrudnienia. Organ stanął na stanowisku, że w tej mierze przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż przepisy ustawy o promocji zatrudnienia są przepisami szczególnymi i mającymi pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro rejestracja nastąpiła w dniu [...] lipca 2013 r., to dniem poprzedzającym jest dzień [...] czerwca 2013 r., a zatem czerwiec jest pierwszym miesiącem z wymaganych 18 miesięcy, które należy brać pod uwagę. Skoro ustawodawca określił w miesiącach okres, w którym należy udokumentować odpowiednią liczbę dni zatrudnienia, to należy przyjąć, że w sprawie niniejszej 18 miesięcy poprzedzające dzień zarejestrowania obejmuje okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku D. W. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że w wymaganym przez ustawę okresie, tj. 18 miesięcy przed dniem rejestracji przepracowała łącznie 365 dni. Zdaniem skarżącej, skoro wniosek został przez nią złożony w dniu [...] lipca 2013 r., to okres 18 miesięczny winien być liczony od [...] grudnia 2011 r. do [...] czerwca 2013 r., a w tym okresie przepracowała ona 365 dni, co uprawnia ją do przyznania jej zasiłku. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2013 r., która uznała D. W. z dniem [...] lipca 2013 r. za osobę bezrobotną i odmówiła przyznania jej prawa do zasiłku. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), a w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z treści powyższego przepisu wynika, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia wynoszącego co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest uzyskiwanie w powyższym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia nastąpiła ze względu na fakt, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (liczonych według sposobu przyjętego przez organy), łącznie przez okres co najmniej 365 dni, skarżąca nie była zatrudniona i nie osiągała wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Przy sposobie zaś liczenia 18 miesięcznego okresu przyjętego przez skarżącą, spełnia ona przesłankę posiadania okresu zatrudnienia wynoszącego równo 365 dni. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca została zarejestrowana w dniu [...] lipca 2013 r. jako bezrobotna, w związku z czym organ przyjął, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. posiadała udowodnione zatrudnienie w łącznej ilości 363 dni okresów uprawniających do przyznania zasiłku. Skarżąca stanęła natomiast na stanowisku, że 18 miesięczny okres w jej przypadku należy liczyć od dnia [...] grudnia 2011 r. do [...] czerwca 2013 r., a w tym okresie ma udokumentowane 365 dni okresów uprawniających ją do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Sądu, zarzut podniesiony w skardze dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji jest zasadny, gdyż sposób liczenia okresu 18 miesięcznego zaprezentowany przez organy jest nieprawidłowy. Art. 71 ust. 1 ustawy o promocji ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera legalnej definicji sposobu obliczania terminów. Z art. 72 ust. 11 tej ustawy wynika natomiast, że do obliczania okresów przysługiwania zasiłku nie stosuje się ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zakresie dotyczącym terminów oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zakresie dotyczącym sposobu obliczania terminów. W ocenie Sądu ze sformułowania "do obliczania okresów przysługiwania zasiłku nie stosuje się ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zakresie dotyczącym terminów" wynika, że w pozostałych kwestiach związanych z terminami przepisy tej ustawy mają zastosowanie. Przekonanie to jest tym bardziej uzasadnione, gdy się zważy, że ustawodawca w tym samym przepisie wyeliminował możliwość stosowania Kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym sposobu obliczania terminów. Powyższe oznacza, że do sposobu obliczania terminów występujących w przedmiotowej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zajmując stanowisko przeciwne nie wskazują zarazem, jakie przepisy należy zastosować do obliczenia terminu wskazanego w omawianym przepisie. Wychodzą jedynie z założenia, że przepisy ustawy o promocji są przepisami szczególnymi względem przepisów Kodeksu pracy. Pomijają jednak kwestię braku w ustawie o promocji legalnej definicji sposobu obliczania terminów. Odwoływanie się do Kodeksu pracy (k.p.) jest w ocenie Sądu również nieuprawnione, gdyż z mocy art. 300 k.p. w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy. Dotyczy to niewątpliwie przepisów regulujących obliczanie terminów ( art. 110-116 k.c.). A zatem z mocy wskazanego już powyżej art. 72 ust. 1 ustawy o promocji, skoro przepisów Kodeksu cywilnego nie stosuje się w zakresie dotyczącym sposobu obliczania terminów w ustawie o promocji zatrudnienia, to tym samym nie stosuje się w tej kwestii przepisów Kodeksu pracy. Przepisami, które mają w tej kwestii zastosowanie, jak już wyżej wskazano, są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 57 § 3 k.p.a. wynika zaś, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skoro mamy do czynienia z terminem 18 miesięcznym i, co nie jest kwestionowane, rozpoczyna on bieg w dniu [...] czerwca 2013 r., to kończy swój bieg w dniu [...] grudnia 2011 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ten sposób liczenia terminu z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1553/10) NSA wskazał, że skarżący zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 17 grudnia 2009 r., co oznacza, że okres 18 miesięcy poprzedzających wskazaną datę, określony w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zamyka się w przedziale czasowym od dnia 16 czerwca 2008 r. do dnia 16 grudnia 2009 r. Z kolei w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 1011/11) WSA w Olsztynie przyjął, że uwzględniając wskazane powyżej normatywne regulacje, wojewoda zasadnie stwierdził, iż niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, a więc od dnia 26 marca 2010 r. do dnia 26 września 2011 r. Podobnie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2012 r. w sprawie IV SA/GL WSA w Gliwicach stwierdził, że skarżąca została zarejestrowana w dniu 4 stycznia 2010 r. jako bezrobotna, w związku z czym organ przyjął, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację tj. od 3 lipca 2008 r. do 3 stycznia 2010 r. posiadała udowodnione zatrudnienie w łącznej ilości 363 dni okresów uprawniających do przyznania zasiłku. Zdaniem Sądu, poprzez nieprawidłowe liczenie 18 miesięcznego okresu poprzedzającego rejestrację, organy naruszyły przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji i miało to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.