II SA/Bk 83/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego drewnianego garażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2009 r. znak [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje radcy prawnemu A. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Skarżącemu – J. H. – wykonanie rozbiórki drewnianego garażu, o wymiarach 4,10 x 5,10 m., usytuowanego w narożniku działki o numerze geodezyjnym [...] w J.D. [...], w odległości 0,4 m. i 0,5 m. od działek sąsiednich wraz z opaską betonową wokół garażu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J.H., nie posiadający jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność budowy garażu, nie wykonał zadeklarowanego przez siebie zobowiązania do rozebrania budynku w terminie do dnia 1 października 2009 roku. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że budowla nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu może nastąpić, jeżeli nie narusza on ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, nie narusza ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził w sprawie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu brak jest możliwości doprowadzenia garażu do zgodności z warunkami technicznymi. Wniosek tej treści organ wywiódł z faktu, że lokalizacja garażu w odległości 0,4 m. i 0,5 m. od działek sąsiednich nie spełnia wymogów określonych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W efekcie doprowadzenie garażu do zgodności z warunkami technicznymi musiałoby w ocenie organu oznaczać de facto jego rozbiórkę i budowę od podstaw w miejscu zgodnym z przepisami prawa. Organ też stwierdził, że nie podziela argumentacji Skarżącego w przedmiocie braku fundamentów przedmiotowego garażu uznając, że nie można go zakwalifikować do żadnego z rodzajów obiektów budowlanych nietrwale połączonych z gruntów, które na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (strona 3 uzasadnienia decyzji, wersy 3-5 od dołu). Od powyższej decyzji J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając ostatecznie organowi naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane: ▪ art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że budowa obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ▪ art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 poprzez niezastosowanie tych przepisów. Dodatkowo skarżący podniósł również zarzut naruszenia przez organ § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Tak rozumiana kontrola legalności działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły one prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd ocenia także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p. p. s. a."). Dokonana wg powyższych zasad kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dostarczyła podstaw do uchylenia decyzji organów zarówno II jak i I instancji, chociaż częściowo z innych względów niż wskazane przez Skarżącego. Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wprawdzie budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, aczkolwiek zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jako że garaż nie jest wymieniony wśród obiektów, których budowa wymaga jedynie zgłoszenia uznać należy, że warunkiem legalności jego budowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zarówno I jak i II instancji uznały, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi garaż. Skarżący początkowo używał nazwy "garaż", z kolei na przykład w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdził, że jest to budynek gospodarczy. Sąd, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest w stanie rozstrzygnąć tej kwestii. Organ zaniechał bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do ustalenia, jaką funkcję w przypadku przedmiotowego obiektu należy uznać za dominującą i podstawową. W protokole kontroli z dnia 16.07.2009 r. stwierdzono, że jest to budynek drewniany wolnostojący , w dniu kontroli zamknięty z uwagi na brak inwestora. Nie ma w protokole stwierdzeń co do kwestii trwałego połączenia z gruntem. Mając na względzie twierdzenia samego Skarżącego, przyznającego, że rzeczony obiekt wykorzystuje m.in. w celu przechowywania pojazdu wydaje się, że należałoby zakwalifikować go jako garaż, to jednak ustalenie to winno być zweryfikowane i uzasadnione przez organ, uwzględniający, iż garaż jest obiektem z zasady służącym przechowywaniu pojazdów. W garażu, oprócz samochodu, może być przechowywany inny sprzęt, nie decyduje to jednak o zmianie podstawowej funkcji obiektu jako garażu (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 roku, II SA/GL 1189/08, LEX nr: 558421). Opisane wyżej uchybienie organu, pomimo że z pewnością istotne dla sprawy, i tak nie stanowi okoliczności przesądzającej o treści rozstrzygnięcia Sądu. Ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi obiekt gospodarczy, czy też garaż decydować będzie jedynie o wyborze właściwego trybu legalizującego samowolę budowlaną, której dopuścił się Skarżący (którego to faktu co do zasady nie kwestionował). W przypadku uznania budynku za garaż zastosować należałoby przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast w razie uznania obiektu za obiekt gospodarczy – art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkiem legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej budowy obiektu, co do której obowiązuje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie nie naruszenie przez samowolną budowę przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei w ust. 2 cytowanego przepisu ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia przy łącznym ziszczeniu się następujących przesłanek: 1) budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Organy, zarówno I, jak i II instancji uznały, że bezprzedmiotowe jest badanie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro stwierdziły brak zaistnienia drugiej przesłanki pozytywnej legalizacji, tj. naruszenie przez samowolną budowę przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższym nie można jednak się zgodzić. W ocenie Sądu organ zaniechał zbadania, czy naruszenie przepisów techniczno – budowlanych nastąpiło rzeczywiście w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Istotne jest bowiem, że rzeczone naruszenie dotyczy tylko i wyłącznie odległości posadowienia obiektu od granicy sąsiednich działek, niezgodnej z przepisami rozporządzenia. Organ II instancji stwierdza wprawdzie, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi wiązałoby się z koniecznością jego rozbiórki i pobudowania od podstaw, jednakże twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W istocie organ zaniechał bowiem zbadania, czy obiekt będący przedmiotem postępowania posiada fundamenty, a co za tym idzie, czy możliwe jest jego przeniesienie w miejsce zgodne z przepisami rozporządzenia – w ramach procedur prawem budowlanym przewidzianych. Uzasadniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd w pełni podziela pogląd, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu nienaruszającego wartości istotnych z punktu widzenia m.in. bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska itp. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 roku, VII SA/Wa 33/05, LEX nr: 201373), a także że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 roku, II OSK 1879/07, LEX nr: 478287). Dodatkowo należy zauważyć, jak się wydaje, że uwadze organów I i II instancji uszła zmiana § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana ta została wprowadzona na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461). W szczególności poważnym zmianom uległ § 12 ust. 3 poprzez dodanie punktu 4 rozporządzenia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepis ten dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 – 273 sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m. i o wysokości mniejszej niż 3 m. bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali zatem i uzasadni jak należy zakwalifikować obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania z uwagi na jego podstawową i dominującą funkcję a przede wszystkim ustali czy rzeczony obiekt jest trwale związany z gruntem. W efekcie powyższego organ rozstrzygnie, jaką procedurę legalizacyjną można byłoby potencjalnie zastosować wobec tego obiektu, badając jednakże w pierwszym rzędzie możliwość przesunięcia obiektu w miejsce zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi, uwzględniając znowelizowane brzmienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p. p.s. a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.