II SA/Bk 832/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, poz. 2027) uchylił decyzję Geodety Powiatowego działającego z upoważnienia Starosty S. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie wprowadzenia zmiany w jednostce rejestrowej 503 polegającej na wpisaniu w miejsce dotychczas wykazanego właściciela działek o nr 1258 i 1262 o łącznej powierzchni 19,26 ha położonych w m. S., tj. "mieszkańców S.," nowo ustalonego podmiotu ewidencyjnego, aktualnie władającego tymi działkami w osobach S. G., M. H. i K. P. i odmówił wprowadzenia tej zmiany. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza S. z 5 kwietnia 2004 r. Wniósł on o sprostowanie zapisu w ewidencji gruntów obrębu S. dotyczącego działek nr 1258 i 1262. W ocenie wnioskodawcy działki nie kwalifikują się do tego aby były zapisane jako wspólnota gruntowa. Organ I instancji odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oraz ustalenia nowego podmiotu ewidencyjnego, właściwego do władania przedmiotowymi działkami użytkowanymi jako wspólne pastwisko przez część mieszkańców Miasta S. i pozostawił dotychczasowy zapis "Wspólnota Gruntowa – S. Miasto". Decyzję zakwestionował Burmistrz S. i wniósł o jej uchylenie w całości i dokonanie zapisu w ewidencji gruntów w zakresie własności przedmiotowych działek zgodnego z postanowieniem Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 1974 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że pkt II lit. "b" postanowienia Sądu Powiatowego w S. stanowi, iż działki nr 91/5 o pow. 3,48 ha i nr 91/6 o pow. 15,17 ha są współwłasnością mieszkańców wsi S. Jest to zapis niezgodny z aktualnym zapisem wykazanym w ewidencji w zakresie podmiotu ewidencyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta S. w zakresie dotyczącym własności działek o nr 1258 i 1262 (przed odnowieniem ewidencji gruntów obrębu S. dokonanym w 1988 r. w skład obecnej działki nr 1258 wchodziła część byłej działki nr 91/6, natomiast w skład obecnej działki nr 1262 wchodziła cała działka nr 91/5 ). W uzasadnieniu stwierdzono, że prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe gdyż w dniu 22 września 2006 r. z urzędu wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów miasta S. w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 1974. Pod pozycją rejestrową 503 w miejsce działek nr 91/5 i 91/6 wpisano działki nr 1258 i 1262 o łącznej powierzchni 19,26 ha oraz w miejsce dotychczasowego zapisu "Wspólnota Gruntowa" zapis "Mieszkańcy S.". Rozstrzygnięcie to zakwestionował Burmistrz S. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, że zmiana zapisu własności w/w działek jest niezgodna z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi prowadzenia ewidencji gruntów, a w szczególności z § 17 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o ustaleniu nowego podmiotu ewidencyjnego właściwego do władania przedmiotowymi działkami i pod pozycją rejestrową nr 503 w obrębie miasto S. w miejsce dotychczasowego zapisu "Mieszkańcy S. " wpisał jako współwładających aktualnych użytkowników działek S. G., M. H. i K. P. Wydanie rozstrzygnięcia poprzedzone zostało wystąpieniem organu do Sądu Rejonowego w S. o wykładnię prawomocnego postanowienia z [...] stycznia 1974 r. w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości rolnej, a w szczególności treści zawartej w punkcie II lit. b. Wątpliwości organu prowadzącego ewidencję gruntów wywołało sformułowanie dotyczące przyznania "mieszkańcom S." prawa własności działek oznaczonych wówczas nr 91/5 i 91/6. Wniosek został odrzucony ponieważ w ocenie Sądu nie ma możliwości wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Sąd zaznaczył, że zarówno w aktach sprawy [...] jak i [...] nie ma dokumentu (tytułu własności) który pozwoliłby na jednoznaczne stwierdzenie czy nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły przedmiot współwłasności konkretnych osób czy też podlegały przepisom ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ ustalił, że aktualnie przedmiotowe działki są użytkowane od wielu lat przez S. G., M. H. i K. P. poprzez wypasanie bydła, wykonanie ogrodzenia, bieżące opłacanie podatków, wykaszanie chwastów. Powyższe w ocenie organu świadczy o tym, że osoby te są posiadaczami samoistnymi działek a to w oparciu o przepis § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest wystarczające do wykazania ich w ewidencji gruntów. Burmistrz S. w odwołaniu wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że wykazanie w kwestionowanej decyzji w/w osób jako współwładających przedmiotowymi działkami w oparciu o przepis rozporządzenia jest niezasadne Sposób władania zainteresowanych rolników tymi działkami nie może bowiem stanowić podstawy do dokonania wpisu w ewidencji gruntów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z [...] października 2008 r. uchylił kwestionowaną decyzję i odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego miasta S. zmiany polegającej na wpisaniu w miejsce dotychczas wykazanego właściciela działek nr 1258 i 1262, tj. "mieszkańców S." nowo ustalonego podmiotu ewidencyjnego, aktualnie władającego tymi działkami w osobach S. G., M. H. i K. P. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38. póz. 454). Następnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie dokumentem skutkującym wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego miasto S. w zakresie własności działek nr 91/6 i 91/5 (obecnie działki te oznaczone są odpowiednio nr 1258 i 1262) jest prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 1974 r., a w szczególności sentencja tego postanowienia zawarta w pkt II lit. b. Według tej sentencji działki nr 91/5 i 91/6 stanowią własność mieszkańców S. Zmiana w ewidencji oparciu o powyższe postanowienie została wprowadzona z urzędu w dniu 22 września 2006 r. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł Burmistrz S. Zarzucił naruszenie art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 17, § 12 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38. póz. 454) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich wadliwe zastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro w postanowieniu Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 1974 r. wskazano, że działki nr 91/5 i 91/6 stanowią własność mieszkańców S. to w ewidencji jako podmiot ewidencyjny powinna być wpisana Gmina S. stanowiąca wspólnotę samorządową którą tworzą mieszkańcy gminy. Nadto podniesiono, że kwestionowana decyzja uchylająca w całości decyzję I instancji i odmawiająca wprowadzenia w ewidencji podmiotu ewidencyjnego skutkuje tym, że sprawa nie została zakończona rozpoznaniem wniosku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów i lokali uwidocznia się w ewidencji na podstawie: 1. wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2. prawomocnych orzeczeń sadowych, 3. umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4. ostatecznych decyzji administracyjnych, 5. dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6. umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 15.10.1998 r. II SA 810/98, LEX nr 41304) ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (art. 20, 22 i 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się jedynie na podstawie aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych w/w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. I co bardzo istotne, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 rozporządzenia, ani uzależniać zmian w ewidencji od wyniku takiej oceny (wyrok NSA z 10.02.2003 r. II SA 1018/02, LEX nr 156364). Organy administracyjne prowadzące ewidencję, a w szczególności starosta orzekający jako organ I instancji, orzekają o wykazaniu zmian w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, na podstawie aktów, orzeczeń i czynności prawnych nie budzących wątpliwości co do ich mocy prawnej oraz co do ich treści. Organy administracyjne nie są kompetentne do rozstrzygania spornych kwestii dotyczących praw do nieruchomości; rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu o prawa należy do kompetencji sądów powszechnych. W niniejszej sprawie, prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 1974 r. znoszące współwłasność pomiędzy Skarbem Państwa oraz wspólnotą gromadzką wsi S., przyznało "mieszkańcom wsi S." 2 działki, liczące ogółem 18,65 ha gruntu. W oparciu o powyższe postanowienie w dniu 22 września 2006 r. z urzędu wprowadzono zmianę w operacie gruntów miasta S. pod pozycją rejestrową 503, w miejsce dotychczasowego zapisu "Wspólnota Gruntowa" zapisano "Mieszkańcy S.". Prawdą jest, iż – jak trafnie stwierdza skarżąca Gmina – w przepisie § 17 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, ustalającym grupy rejestrowe właścicieli nieruchomości i władających brak jest zapisu "mieszkańcy danej miejscowości". Nie ulega wszakże wątpliwości, ze zapis "mieszkańcy S." oznacza bliżej niesprecyzowana wspólnotę mieszkańców. O tym jaka to jest wspólnota, kto do niej należy nie mogą wszakże rozstrzygać organy administracyjne prowadzące ewidencję. Jak wyżej stwierdzono, organy ewidencyjne nie mogą dokonywać oceny czy interpretacji orzeczeń sądowych. Co więcej, w niniejszej sprawie, oprócz wątpliwości co do charakteru prawnego podmiotu uprawnionego, mamy do czynienia z sytuacja sporną. O zmiany w ewidencji wnosi skarżąca Gmina S., twierdząc, że jest właśnie wspólnotą mieszkańców S., a także grupa 3 osób fizycznych, aktualnie władających spornymi działkami. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ewidencji organy nie są jednak uprawnione do rozstrzygania takich spraw. W świetle powyższych wywodów zaskarżona decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję I instancji i odmawiająca wprowadzenia w ewidencji gruntów spornych działek poprzez wpisanie nowoustalonego podmiotu jest decyzją zgodną z prawem. Prawdą jest, iż w decyzji odmowa wpisu expressis verbis dotyczy osób fizycznych. Jednakże z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, że odmowa wprowadzenia zmian dotyczy także Gminy S. Dlatego też twierdzenie, że sprawa nie została zakończona rozpoznaniem wniosku Gminy uznać należy za bezprzedmiotowe przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).