II SA/Bk 85/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi D. W., G. B., C. B. i E. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych oddala skargę. Starosta B. decyzją z [...] czerwca 2008r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. C. (powoływanego dalej jako: Inwestor) pozwolenia na budowę obejmującego zespół budynków jednorodzinnych wolnostojących na działce o nr geod. [...] w K. Wskutek uprawomocnienia się powyższej decyzji Inwestor rozpoczął realizację opisanej inwestycji. Postanowieniem z [...] października 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działek nr geod.[...], [...] i [...] (wydzielonych z działki o nr geod. [...]), położonych w miejscowości K. i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej utwardzenia w/w terenu, celem dostosowania szerokości ciągu pieszo – jezdnego do obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 2 listopada 2010r. D. W., E. P. oraz G/ i C. B., powołując się na art. 28 kpa, złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że wybudowana przez Inwestora droga dojazdowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący wyjaśnili jednocześnie, że mają interes prawny w zaskarżeniu postanowienia z 25 października 2010r., albowiem działki nr geod. [...], [...], [...] znajdują się na nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, sąsiadującą z ich nieruchomościami. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], na podstawie art. 134 i art. 144 w zw. z art. 28 kpa, stwierdził niedopuszczalność wywiedzionego zażalenia wskazując, że zostało wniesione przez podmioty, którym nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu. Powołując się na ustalenia ze wstępnego etapu postępowania organ ustalił, że osoby wnoszące zażalenie nie posiadają żadanych nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomości Inwestora, a więc nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli D. W., E. P. oraz G. i C. B., zarzucając mu naruszenie: art. 28 kpa, poprzez niedopuszczenie ich jako stron postępowania; art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie; oraz art. 134 kpa poprzez niewydanie w sprawie decyzji. Zdaniem skarżących odmowa przyznania im statusu strony jest nieprawidłowa, albowiem droga, której dotyczy prowadzone postępowanie przebiega bezpośrednio przy ogrodzeniach należących do nich działek. Kontynuowanie zaś budowy tej drogi nie tylko zagraża zalaniem ich działek, ale rodzi też niebezpieczeństwo związane z ruchem pojazdów na tej drodze. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że nie mógł merytorycznie odnieść się do zażalenia, albowiem złożyły go podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie procesowym z 29 marca 2011r. wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że skarżący dysponują jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, który wynikałby z konkretnych przepisów prawa materialnego. Na rozprawie sądowej w dniu 2 czerwca 2011r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest droga, tylko jej utwardzenie, a inwestycja ta nie ma wpływu na tereny działek, które nie graniczą z nią bezpośrednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione nie podważyły legalności zaskarżonego postanowienia. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, z późń. zm.), dalej: kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis, jak stanowi art. 144 kpa, ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Przytoczona regulacja prawna została zastosowana przez organ odwoławczy na skutek zażalenia wniesionego przez D. W., E. P. oraz G. i C. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 25 października 2010r. wstrzymujące - w trybie art. 50 ust.1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - prowadzenie robót budowlanych i zobowiązujące Inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Organ stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia wskazując, że D. W., E. P. oraz G. i C. B. nie posiadają oni interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji nie mogą być uznani za stronę tegoż postępowania. Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy to postępowanie (tak: NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r., II OSK 616/08, Lex nr 558407, WSA w Poznaniu w wyroku z 18 maja 2011r. II SA/Po 44/11 oraz WSA w Opolu z dnia 18 października 2007r., II SA/ Op 503/06, Lex nr 394427). W przypadku zatem prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane status strony postępowania należy ustalać na zasadach ogólnych określonych w art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (tak m.in. NSA w wyroku z 7 października 2011r. I OSK 1687/10 oraz w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r., II OSK 616/08, oba dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący nie wskazali w skardze żadnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście przepisu art. 28 kpa wskazywałby na istnienie po ich stronie interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie ww. przepisu i art. 51 Prawa budowlanego, stroną jest bez wątpienia Inwestor, który w trakcie utwardzania drogi dojazdowej dokonał istotnych odstępstw do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Takiego statusu nie można natomiast przyznać skarżącym. Jak wynika bowiem z dołączonej do akt sprawy, mapy sytuacyjnej terenu (k. 126), utwardzona droga dojazdowa nie graniczy bezpośrednio z działkami skarżących, nie są to działki sąsiednie. Istniejąca zaś między tymi działkami odległość uniemożliwia, zdaniem Sądu, jakiekolwiek ujemne oddziaływanie na nieruchomości skarżących. Na obecnym etapie postępowania skarżący nie dysponują zatem interesem prawnym. Zarzuty opisane w skardze wskazują natomiast na istnienie po stronie skarżących interesu faktycznego. Potwierdził to pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej w dniu 20 października 2011r., wyjaśniając, że zarzuty dotyczące uciążliwości drogi są de lege ferenda, na przyszłość. W tych okolicznościach P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że D. W., E. P. oraz G. i C. B. nie mają w sprawie interesu prawnego. Na tej podstawie organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez ww. osoby zażalenia. Wprawdzie forma zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak słusznie podnoszą skarżący, nie była właściwa, albowiem organ ustaliwszy, że podmioty wnoszące zażalenie nie mają interesu prawnego, powinien zakończyć postępowanie w formie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, jednakże uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd nie podziela również zarzutów skargi co do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 §1 kpa. Działanie organu było bowiem prawidłowe, a wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.