II SA/Bk 864/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. i P. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2010 roku numer [...]; 2. stwierdza, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących B. i P. B. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w B. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (PINB PG) w B. z [...] grudnia 2010 r., nr [...], oraz nakazał Państwu B. i P. B. likwidację samowolnie wykonanego tarasu przynależnego do mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. B. nr [...] w B., usytuowanego nad mieszkaniem nr [...] i wykonanie stropodachu wentylowanego w części obejmującej fragment dachu budynku, zgodnie z dokumentacją architektoniczno-budowlaną, będącą integralną częścią decyzji z [...] maja 1994 r. znak: [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu "W. P." w B. pozwolenia na dalsze kontynuowanie rozpoczętej bez pozwolenia budowy budynku mieszkalno -usługowego przy ul. B. Wydane decyzje są wynikiem postępowania wszczętego w 2006 r. przez PINB PG w B. w sprawie samowolnego wykonania tarasu przynależnego do mieszkania nr [...], stanowiącego obecnie współwłasność B. i P. B., usytuowanego nad mieszkaniem nr [...], stanowiącym własność W. S. w budynku przy ul. B. [...] w B. Orzekając po raz pierwszy w tej sprawie PINB PG w B. w decyzji z [...] lutego 2007 r. znak: [...] odmówił nakazania B. i P. B. wykonania stropodachu wentylowanego, w części obejmującej fragment dachu z urządzonym tarasem przynależnym do lokalu [...] i znajdującym się nad mieszkaniem nr [...]. Decyzja ta została jednak uchylona przez PWINB w B. decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (złożona przez P. B. skarga na powyższą decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 634/07). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB PG w B. wydał decyzję z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], w której powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z dnia 23 grudnia 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) odmówił nałożenia na B. i P. B. obowiązku likwidacji tarasu i przywrócenia stanu poprzedniego tarasu, tj. wykonania stropodachu wentylowanego w części obejmującej fragment dachu z urządzonym tarasem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiącym współwłasność P. B. i P. B. i znajdującym się nad mieszkaniem nr [...], stanowiącym własność P. W. S. w budynku wielorodzinnym przy ul. B. [...] w B. Jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ nakazał adresatom decyzji doprowadzenie w terminie do [...] kwietnia 2011 r. spadku powierzchni wykończeniowej tarasu do zalecanej wielkości rzędu 1-2%, celem prawidłowego odprowadzenia wód opadowych, zobowiązując inwestorów do potwierdzenia w formie oświadczenia osoby uprawnionej w organie l instancji wykonania nałożonego w/w obowiązku w terminie do [...] maja 2011 r. Po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania złożonego przez W. S., PWINB w B. wydaną [...] stycznia 2011 r. decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nakazał Państwu B. i P. B. likwidację samowolnie wykonanego tarasu przynależnego do mieszkania nr [...] usytuowanego nad mieszkaniem nr [...] i wykonanie stropodachu wentylowanego w części obejmującej fragment dachu budynku, zgodnie z dokumentacją architektoniczno-budowlaną, będącą integralną częścią decyzji z [...] maja 1994 r. znak: [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu "W. P." w B. pozwolenia na dalsze kontynuowanie rozpoczętej bez pozwolenia budowy budynku mieszkalno -usługowego przy ul. B. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że prace polegające na przebudowie stropodachu wentylowanego (likwidacji uległa konstrukcja dachu wentylowanego - zdjęto płyty korytkowe wraz z warstwami izolacyjnymi stropu i z wentylacją stropu i wykonano nowe warstwy izolacyjne nad stropem) i dokonaniu jego zamiany na taras, zostały wykonany samowolnie. Zmieniono funkcję dachu z nieużytkowego na taras użytkowy. Zdaniem organu odwoławczego, do likwidacji przyczyn zalewania mieszkania niezbędne jest nie wykonanie nowych warstw na stropie, jak orzeczono w decyzji organu I instancji, lecz przywrócenie pierwotnego stanu dachu, czyli wykonanie stropodachu wentylowanego, zamiast istniejącego samowolnie wykonanego tarasu. W związku z powyższym organ podjął decyzję o doprowadzeniu obiektu do zgodności z pierwotnym projektem, stanowiącym załącznik do pozwolenia na kontynuację robót. Zdaniem organu, taka decyzja zapewni pozytywny skutek zarówno dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego, jak i lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiącego własność skarżącego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Państwo B. i P. B., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji postawione zostały zarzuty naruszenia: - art. 9 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie skarżących za stronę postępowania; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który wbrew stanowisku organu nie uzasadnia rozbiórki obiektu budowlanego; - art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów w związku z przyjęciem, że dokonana przez Państwa P. w latach 2001-2002 przebudowa tarasu uzasadnia nakazanie jego rozbiórki, w sytuacji, gdy przedłożone w toku postępowania ekspertyzy potwierdzają, że przebudowa nie spowodowała zmian konstrukcji stropu i nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn dla których poszczególnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji, - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że dokonana przebudowa stropodachu powoduje szkody dla mienia właściciela lokalu nr [...] w postaci zawilgocenia i zagrzybienia jego lokalu; w sytuacji gdy opinie rzeczoznawców potwierdziły, że dokonana przebudowa jest poprawna, nie wpływa na powstawanie zacieków, strop nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji w tej części budynku, jak również nie ma bezwarunkowej konieczności przywrócenia poprzedniego stropodachu; - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że miało miejsce samowolne wykonanie tarasu przynależnego do mieszkania nr [...], w sytuacji gdy skarżący nie byli inwestorami prac na tarasie, zaś zmiana funkcji dachu na taras użytkowy nastąpiła już na etapie budowy budynku, zaś późniejsza jego przebudowa w latach 2001-2002 przez Państwa P. nie stanowiła zmiany jego funkcji jako tarasu użytkowego; - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że dokonana przez Państwa P. przebudowa tarasu stanowiła zmianę funkcji dachu z nieużytkowego na taras użytkowy, a więc zmianę sposobu jego użytkowania, w sytuacji, gdy organ nie ustalił, jaki jest prawidłowy sposób użytkowania stropodachu nad mieszkaniem nr [...], ani czy dokonana przebudowa stanowi rzeczywiście zmianę sposobu jego użytkowania. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że skarżący jako właściciele lokalu należący do wspólnoty mieszkaniowej nie mają przymiotu strony w sprawie o nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Przymiot strony, obok inwestora, posiada wspólnota mieszkaniowa. Do usunięcia samowoli w pierwszej kolejności zobowiązany jest jej sprawca. Ponadto decyzja w stosunku do skarżących jest niewykonalna, gdyż nie są oni uprawnieni do skutecznego żądania od inwestora otrzymania dokumentacji dotyczącej budynku. Skarżący wskazali również, że stropodach stanowi część nieruchomości wspólnej i nie stanowi on przedmiotu ich własności. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania stropodachu, która dokonała się już na etapie budowy budynku i poprzez przyjęcie obiektu do użytkowania uzyskała wymagane zatwierdzenie jako zgodna z prawem. Ponadto, organ II instancji nie ustalił, jaki jest prawidłowy sposób użytkowania obiektu i czy rzeczywiście nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania z dachu nieużytkowego na taras użytkowy. Jest to rozbieżne ze stanowiskiem zajętym przez organ I instancji i wynika z niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Autor skargi wskazał również na braki w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Bk 152/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił powyższą skargę. Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżących, że w sprawie dotyczącej wykonanych samowolnie w 2001-2002 r. przez pierwszego właściciela mieszkania nr [...] J. P. robót budowlanych, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa. Nie podzielił też zarzutu, że skarżący nabyli lokal nr [...] bez tarasu. Jakkolwiek inwestorami byli poprzedni właściciele mieszkania, to w myśl art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni – w przedmiotowej sprawie są to B. i P. B. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut, że zaskarżona decyzja w stosunku do skarżących jest niewykonalna. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez P. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2012 r., II OSK 2317/11, uchylił wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że aby kierowanie nakazu rozbiórki spornego tarasu do B. i P. B. było zasadne, osoby te musiałyby być jednym z trzech podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane. NSA wskazał jednak, że tak jak B. i P. B. nie są inwestorami spornego tarasu (nie są przecież sprawcami tej potencjalnej samowoli budowlanej), tak również nie są oni właścicielami ani zarządcą obiektu budowlanego w postaci tarasu. Jak wynika z aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży lokalu nr [...], nie miały w nim miejsca zapisy dotyczące sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z tarasem, a jedynie samego mieszkania, bowiem taras nie stanowił także własności poprzednich właścicieli mieszkania nr [..], stąd też nie mogli oni jego własnością rozporządzać. Skoro więc B. i P. B. nie mogą być adresatami obowiązku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, to decyzja "rozbiórkowa" została skierowana do osoby (osób) nie będącej stroną w sprawie, a w konsekwencji była ona obarczona kwalifikowaną wadą, która zaliczana jest do przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Trzeba podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "u.p.p.s.a."). Prawomocny wyrok NSA wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – art. 170 u.p.p.s.a. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z dnia 19.05.1999r., sygn. akt IV SA 2543/98). W wydanym w tej sprawie wyroku NSA przesądził, że Państwo B. i P. B. nie mogą być adresatami obowiązku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Jak bowiem zauważył NSA, Państwo B. nie byli inwestorami w zakresie budowy tarasu przynależnego w budynku wielorodzinnym przy ul. B. nr [...] w B. NSA ocenił, że Państwo B. nie mogą też być uznani za właścicieli przedmiotowego tarasu, bowiem taras nie stanowił także własności poprzednich właścicieli mieszkania nr [...], stąd też nie mogli oni jego własnością rozporządzić na rzecz Skarżących. Państwo B. nie mogą być tez uznani za zarządców przedmiotowego tarasu. NSA zwrócił uwagę, że w przepisach ustawy – Prawo budowlane nie ma definicji zarządcy obiektu budowlanego, ale w tym przypadku pomocne jest odwołanie się do treści art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Należy więc przyjąć, że zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową, prowadząca działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Taka osoba włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek. Jeżeli zatem – jak stwierdził NSA - Państwo B. i P. B. nie mogą być adresatami obowiązku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, to wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji zostały skierowana do osób nie będących stroną w sprawie. Skierowanie decyzji do osoby (osób) nie będącej stroną w sprawie stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, o czym Sąd orzekł w sentencji stosując przepisy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z powodu skierowania ich do osób niebędących stroną w sprawie czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego i materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozważą możliwość skierowania postępowania wobec inwestora, o ile uwzględniając aktualny stan faktyczny można byłoby mu przypisać posiadanie uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 82/12, Lex nr 1138393). W przeciwnym razie postępowanie powinno być skierowane wobec Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. B. [...] w B. Stropodach stanowi bowiem część nieruchomości wspólnej właściciel znajdujących się w tym budynku lokali.