II SA/Bk 870/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę.- W dniu 24.06.2009 r. Burmistrz S., na wniosek Andrzeja Sz., wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia stodoły na obiekt prowadzenia działalności gospodarczej – usługowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr [...] położonej w G. Działalność usługowa polega na organizowaniu różnego rodzaju imprez okolicznościowych. W dniach 5 i 6.07.2010 r. wpłynęły wnioski o wznowienie postępowania, zakończonego w/w decyzją od: Z. W., M. P., G. i A. G. oraz P. R. Żądanie wznowienia postępowania wnioskodawcy opierali na przesłance pominięcia ich przez organ, jako strony postępowania – art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz S. dwukrotnie wydawał postanowienia o wznowieniu postępowania, które zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Kolejnym postanowieniem z dnia [...].07.2012 r. Burmistrz S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...].06.2009 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyraził stanowisko, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, by wnioskodawcy mieli interes prawny do bycia stroną zakończonego postępowania. Działki wnioskodawców nie leżą w strefie oddziaływania inwestycji A. Sz. Ze sporządzonej (w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) analizy terenu wynika, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w obrębie działki inwestora. W ocenie organu, wnioskodawcy nie podali normy prawa materialnego, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Organ wskazał na oświadczenia właścicieli działek, bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, którzy nie zauważają żadnych uciążliwości ze strony działalności A. Sz. Twierdzenia wnioskodawców (mających położone dalej nieruchomości) o oddziaływaniu hałasu nie są w ocenie organu, dowodem dla przyznania wnioskodawcom legitymacji procesowej w świetle art. 28 k.p.a. Nadto, wnioskodawcy nie zachowali terminu z art. 148 k.p.a. przewidzianego do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zdaniem organu strony skarżące nie przedstawiły dowodów w postaci dokumentów lub zeznań świadków na okoliczność terminu, w którym dowiedzieli się o wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Organ przyjął, że wnioskodawcy wiedzieli o realizacji inwestycji i warunkach zabudowy w dniu 1.06.2010 r., bo wówczas zwracali się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie zabudowy działki A. Sz. Nadto z oświadczenia S. Ł. wynikało, iż rozmawiał w tej sprawie z A. G. w kilka dni po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, skoro Skarżący nie wykazali interesu prawnego ani nie dowiedli terminu, w jakim dowiedzieli się o decyzji, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. o nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie Burmistrza S. z dnia [...].07.2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał, że wniesione odwołanie przez: G. i A. G., Z. W., M. P., D. G. – jest zasadne. SKO stwierdziło, iż organ I instancji nie zrozumiał istoty postępowania wznowieniowego pomimo dwukrotnego, uprzedniego uchylenia postanowień, Organ wyjaśnił, na czym polega postępowanie wstępne i zasadnicze dotyczące wznowienia postępowania oraz które przesłanki ma organ rozpatrzeć na podstawie art. 148 k.p.a., a które na podstawie art. 149 k.p.a. W ocenie SKO, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii dotrzymania terminu z art. 148 paragraf 2 k.p.a. do złożenia skargi o wznowienia postępowania przez poszczególnych wnioskodawców. Przedwczesna była ocena istnienia interesu prawnego wnioskodawców na etapie postępowania wstępnego, gdzie wystarczyło, że strony powołały się na naruszenie tego interesu i podały jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Czy rzeczywiście interes prawny wnioskodawców został naruszony, a tym samym czy powinni być stronami postępowania zwykłego, organ ocenia w drugim etapie postępowania wznowieniowego – art. 149 § 2 k.p.a. SKO wskazało, że to organ I instancji miał udowodnić zachowanie, bądź nie, terminu wnioskodawców do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Winien dopuścić dowody zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. oraz wyznaczyć rozprawę administracyjną, skoro od 2 lat organ nie jest w stanie rozstrzygnąć zasadności wznowienia postępowania, natomiast rozprawa stwarza możliwości przesłuchania świadków i weryfikacji wyjaśnień stron. Organ zwrócił uwagę na potrzebę przestrzegania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. zaniechania wydawania kolejnych postanowień przez tego samego pracownika. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A. Sz. zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 149 §3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 136,7,77 § 1, 80 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, organ I instancji wydał prawidłowe postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, ponieważ szczegółowo uzasadnił brak interesu prawnego wnioskodawców oraz niezachowanie przez nich terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Natomiast, SKO niesłusznie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. uchylając orzeczenie, co powinno nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach. Organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie dowodowe stosując art. 136 k.p.a., co skróciłoby czas załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., SKO stwierdziło powołując się na art. 150 § 1 k.p.a., że uchylenie postanowienia było jedynym możliwym rozstrzygnięciem. Na okoliczność niemożności orzekania o wznowieniu postępowania przez organ odwoławczy, SKO przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wydając koleje postanowienia kasacyjne w niniejszym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wbrew twierdzeniu zarzutom skargi. Organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 k.p.a., winien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym organ winien w uzasadnieniu decyzji (tu: postanowienia) kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tymże przepisie oraz wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.04.2012 r. – sygn.akt II SA/Gd 105/12). Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uczyniło zadość powyższym warunkom. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na art. 150 § 1 k.p.a., który zastrzega właściwość organu administracji do wznowienia postępowania dla tego organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Tym organem, w niniejszej sprawie, był Burmistrz S. Organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia. Nie ma podstaw prawnych, by te kompetencje przejął organ wyższej instancji od organu instancji niższej (stanowisko takie wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 24.10.1988 r. – IV SA 632/88 publ. P i Ż 1988 nr 48; wyroku NSA z dnia 20.10.2010 r. – sygn. akt II OSK 1648/09; wyroku WSA w Warszawie z dnia 2.06.2006 r. – IV SA/Wa 410/06). Jeśli więc nie należało do kompetencji SKO w B. orzekanie o wznowieniu postępowania, to tym samym nie byłoby celowe zastosowanie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy tj. uzupełnienie dowodów i materiałów w niniejszej sprawie. Wydanie postanowienia kasacyjnego, w ocenie Sądu, było prawidłowe nie tylko z racji obiektywnej niemożliwości weryfikacji postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również z uwagi na poważne uchybienia proceduralne, jakie legły u podstaw wydania postanowienia z dnia [...].07.2012 r. przez Burmistrza S. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że z uzasadnienia pierwszoinstancyjnego postanowienia wynika brak zrozumienia istoty postępowania o wznowienie, które składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap postępowania wynika z art. 149 k.p.a., drugi zaś z art. 151 k.p.a. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania wszczyna się postępowanie wstępne. W tej fazie organ może wypowiadać się tylko co do zarzutów, a nie ich podstaw (vide: wyrok NSA z dnia 14.06.1999 r. – IV SA 2397/98 – lex nr 47857). Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 paragraf 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek ustawowych z art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin z art. 148 k.p.a. – organ może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W przypadku wskazania, jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy (jego interes prawny) w zakresie statusu strony, następuje w drugiej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20.08.2010 r. – II OSK 1332/09). Natomiast, w sprawie niniejszej organ I instancji "pomieszał" obydwie fazy postępowania wznowieniowego doprowadzając do przedwczesnej oceny dowodów na okoliczność posiadania interesu prawnego przez osoby wnioskujące o wznowienie, a tym samym wypowiedział się na temat ich statusu jako stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...].06.2009 r. SKO słusznie zauważyło, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 § 2 k.p.a.) został dochowany przez wszystkich wnioskodawców, czy też przez niektórych z nich. Należy zauważyć, że z wnioskami o wznowienie postępowania wystąpiło 5 osób i każda z nich mogła powziąć wiadomość o zapadłej w dniu 24.06.2009 r. decyzji, w różnym czasie. Organ odwoławczy słusznie zauważa, że jest to podstawowa przesłanka, którą należy szczegółowo wyjaśnić w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego, czego organ I instancji nie uczynił. Na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, SKO zawarło wskazówki jakimi powinien kierować się organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenia SKO są trafne i opierają się na ustawowych przesłankach, wymienionych w przepisach k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do zakresu i sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, Skoro przez okres 2 lat, organ I instancji nie był w stanie, w sposób prawidłowy wydać postanowienia dotyczącego wznowienia postępowania (czyli orzec o pierwszej fazie wznowienia) to wyznaczenie rozprawy administracyjnej wydaje się niezbędne (art. 89 k.p.a.). Przesłuchanie stron(ewentualnie świadków) pozwoli organowi na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących przede wszystkim, zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przez poszczególnych wnioskodawców. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a., skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).