II SA/Bk 875/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2021 roku numer [...] Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2021 r. znak [...], którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0601 ha położoną w S., obręb nr [...]. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta S. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] B ulica [...] w S. na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece C. wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej. Decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12, art. 17 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2020 r., poz. 1[...]3 ze zm.), dalej: specustawa drogowa. W treści rozstrzygnięcia zatwierdzono projekt budowlany inwestycji, wskazując że jest ona planowana do realizacji m.in. na działkach objętych podziałem, przejmowanych pod pas drogi gminnej, w tym na działce nr [...] (z której wydzielona zostanie do przejęcia działka nr [...]) położonej w obrębie [...] Miasto S. (pkt II); a także zatwierdzono podział nieruchomości, w tym działki nr [...] o powierzchni 1,0047 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,0601 ha przeznaczoną pod drogę gminną oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,9446 ha pozostającą w dotychczasowym władaniu (pkt III ppkt 9). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na zasadzie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej (pkt VI). Pismem z [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent zawiadomił E. S., właściciela działki nr [...], o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0601 ha, objętą wyżej opisaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja zrid). W toku postępowania odszkodowawczego, tj. w dniu [...] czerwca 2021 r., Wojewoda P. wydał decyzję nr [...] uchylającą w całości decyzję zrid i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta S. jako organowi pierwszej instancji. Decyzja Wojewody jest ostateczna. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent umorzył, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0601 ha, objętą wyżej opisaną decyzją zrid, stanowiącą własność E. S. Umorzenie nastąpiło ze względu na uchylenie w całości przez Wojewodę decyzji zrid oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co w ocenie Prezydenta doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na skutek rozpatrzenia odwołania E. S. od ww. decyzji, Wojewoda utrzymał ją w mocy decyzją z [...] października 2021 r. Stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku podstawy prawnej do merytorycznego orzekania o odszkodowaniu, z uwagi na brak ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która jest podstawą ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 12 ust. 4, 4a, 4g i 5 specustawy drogowej, podkreślając że na skutek uchylenia w całości decyzji zrid oraz przekazania sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia, działka nr [...] wciąż pozostaje własnością odwołującego się. Wojewoda nie podzielił podniesionej w odwołaniu argumentacji, jakoby podstawą umorzenia postępowania odszkodowawczego miała być kwestia ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości - wpisów hipotek przymusowych na rzecz ZUS. Zaakcentował, że bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego przejawia się w braku decyzji wywłaszczającej nieruchomość na cel publiczny (co nastąpiło na skutek uchylenia decyzji zrid) i stanowiącej podstawę roszczenia odszkodowawczego, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Skargę na decyzję Wojewody wywiódł do sądu administracyjnego E. S. Zarzucił obrazę stanu faktycznego i prawnego. W jego ocenie, sprawa została załatwiona w sposób ogólnikowy i wybiórczy, wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na jego korzyść. Podkreślił, że postępowanie w sprawie umorzenia części należności składkowych zmierza ku finalizacji oraz toczy się odrębne postępowanie o zawarcie układu ratalnego z wierzycielem co do pozostałych należności, którego skutkiem będzie usunięcie z księgi wieczystej wpisów o hipotece przymusowej. Załączył zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego przed ZUS o umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przemawiającą za umorzeniem postępowania odszkodowawczego ze względu na uchylenie w całości przez Wojewodę decyzji zrid. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu z powodów innych niż w niej wskazane. Ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz podmiotu publicznego w trybie specustawy drogowej następuje po uprzednim wydaniu przez właściwy organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11a ust. 1 specustawy drogowej (decyzja zrid). Decyzja ta zawiera m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy drogowej. Na skutek decyzji zrid, wymienione w tej decyzji nieruchomości lub ich części, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Następuje to z dniem, w którym decyzja zrid staje się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej). Dopiero wówczas, zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, organ który wydal decyzję zrid, wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się co do zasady w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna. Jeśli decyzji zrid został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (a tak było w przypadku decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2021 r.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. Zwrócić należy uwagę na wyraźnie zaakcentowane w ww. przepisach następstwo czasowe. Decyzję odszkodowawczą wydaje się w terminie 30 dni od uzyskania przez decyzję zrid przymiotu ostateczności (art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej), a jeśli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności – w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru (art. 12 ust. 4a i 4g specustawy drogowej). Nie budzi wątpliwości sądu, że decyzja odszkodowawcza jest przykładem rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji uprzedniej (tj. z decyzji zrid). Związek ten odpowiada zależności opisanej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w której jedna decyzja jest wydawana w oparciu o inną decyzję, a zmiana wcześniejszej decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania następczego. Zachodzący w takiej sytuacji związek przyczynowy można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, zaś wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Druga z decyzji jest więc decyzją pochodną (zależną) w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z innego orzeczenia i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., I OSK 3001/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki właśnie związek zachodzi między decyzją zrid a decyzją o ustaleniu odszkodowania. Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania nie jest więc możliwe bez wydania decyzji zrid. W sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zrid, nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, mimo że w chwili wszczęcia postępowania ostateczna decyzja zrid istniała. Nie oznacza to jednak, że postępowanie o ustalenie odszkodowania staje się automatycznie bezprzedmiotowe, jak przyjęły organy obu instancji w niniejszej sprawie. Skoro na mocy decyzji Wojewody z [...] października 2021 r. sprawa wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to postępowanie o wydanie decyzji zrid pozostaje w toku. Od wyniku tego postępowania zależy rozpatrzenie sprawy o ustalenie odszkodowania i wydanie decyzji w tym przedmiocie. Postępowanie odszkodowawcze nie jest więc bezprzedmiotowe, a w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w judykaturze, wedle którego przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11). Skoro więc rozpatrzenie prawidłowo wszczętej sprawy o odszkodowanie zależy od uprzedniego zakończenia równolegle toczącego się postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie ma podstaw do stwierdzenia, że postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe. Nie można mówić w takiej sytuacji o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania. Ze strony internetowej BIP Urzędu Miejskiego w S. wynika nadto, że [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] B ulica [...] w S. na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece C. wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej (obwieszczenie Prezydenta z 7 grudnia 2021 r., BIP Urzędu Miejskiego w S.). Wskazuje to, że po decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] czerwca 2021 r., uchylającej pierwszą decyzję zrid z [...] kwietnia 2021r.. postępowanie było kontynuowane. W tych okolicznościach nie było podstaw do umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania. Ponownie rozpatrując kontrolowaną sprawę, organy obydwu instancji będą miały na względzie wyżej zaprezentowaną wykładnię prawa oraz uwzględnią treść art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej regulujących terminy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w zależności od tego, czy decyzji zrid zostanie czy też nie zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem sądu, w przypadku wydania nowej decyzji zrid, 30-dniowy bądź 60-dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej skarżącemu wysokość odszkodowania (po podjęciu zawieszonego postępowania odszkodowawczego), będzie się liczył od dnia uzyskania przez decyzję zrid przymiotu ostateczności bądź od dnia nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd podziela pogląd, że art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach, w związku z czym art. 12 ust. 4b nie można stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g tej ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r., II SAB/Gd 37/21,). Wyjaśnić należy, że argumentacja skarżącego dotycząca kwestii hipotek ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości objętej procedurą podziału i przejęcia części działki pod inwestycję drogową, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Przedmiotem sprawy jest bowiem kwestia dopuszczalności kontynuowania postępowania odszkodowawczego, niezależna – na tym etapie - od obciążeń ujawnionych na nieruchomości. Zagadnienie ujawnienia bądź wykreślenia hipotek ma znaczenie dla późniejszych rozliczeń a nie dla bytu postępowania o ustalenie tego odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Kwestia ta nie może być jednak przedmiotem sporu w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego, gdyż skarżący jest od tych kosztów zwolniony na zasadzie prawa pomocy.