II SA/Bk 884/11

II SA/Bk 884/11 P O S T A N O W I E N I E Dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na pismo Wojewody P. z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły p o s t a n a w i a odrzucić skargę, zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. II SA/Bk 884/11 U Z A S A D N I E N I E Zarządzeniem z [...].08.2011 r. nr [...] Prezydent Miasta B. powierzył K. W. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w B. od dnia 01.09.2011 r. do 31.08.2012 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 36 "a" ust. 1, 2 i 13 ustawy z 07.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). K. W. pismem z 12.09.2011 r. zaskarżyła powyższe zarządzenie do Wojewody P. Pismem z [...].10.2010 r. znak [...] Wojewoda P. poinformował K. W., że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających nie stwierdził przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez nią zarządzenia Prezydenta Miasta. Skargę na powyższe pismo (nazywając je rozstrzygnięciem nadzorczym) złożyła do sądu administracyjnego K. W. zarzucając naruszenie: - art. 91 ust. 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, 77 i 80 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, z którego wynikałoby dlaczego powierzono skarżącej stanowisko dyrektora wyłącznie na rok oraz poprzez lakoniczność i brak uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody, w tym nieodwołanie się do konkretnych i obiektywnych argumentów; - art. 91 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewszczęcie postępowania nadzorczego i niewydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zarządzenia z [...].08.2011 r. mimo oczywistych przyczyn ku temu, - art. 36 "a" ust. 13 ustawy z 07.09.1991 r. o systemie oświaty poprzez zaakceptowanie zarządzenia Prezydenta, które powołując się na "uzasadniony przypadek", w którym powierzenie stanowiska dyrektora następuje na rok, jednocześnie nie podaje żadnych powodów z czego taka kwalifikacja wynika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Wskazał, że pismo z [...].10.2011 r. nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również innej czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, którą można by zakwalifikować do aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z tych też powodów nie może być przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wyjaśnił, że nie można także uznać złożonej skargi jako skargi na bezczynność, bowiem ta może dotyczyć wyłącznie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 "a" p.p.s.a., ale już nie aktów nadzoru, w tym rozstrzygnięcia nadzorczego. Poza tym wskazał, że postępowanie nadzorcze nie jest regulowane przepisami Kpa. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że nie podziela ich, bowiem istniały przesłanki do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora z 5 lat do roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W ocenie sądu pismo z [...].10.2011 r. zawierające informację o braku podstaw do stwierdzenia nieważności w postępowaniu nadzorczym kwestionowanego przez skarżącą zarządzenia Prezydenta Miasta z [...].08.2011 r. - nie należy do żadnej kategorii aktów podlegających orzecznictwu sądów administracyjnych. Rację ma zatem organ podnosząc argument niedopuszczalności drogi sądowej. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie ściśle określone formy działalności organów administracji wymienione w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Są nimi decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Przedmiotowe pismo z [...].10.2011 r. wydano w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 8 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), a nie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazuje skarżąca (podstawą zarządzenia z [...].08.2011 r. była m.in. ustawa powiatowa, a nie gminna). Postępowanie to ma charakter szczególny. Jest wszczynane przez organ nadzoru z dniem doręczenia mu aktu organu powiatu. Przyjąć trzeba, podobnie jak w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, że interwencje osób trzecich żądających jego zainicjowania mogą być traktowane wyłącznie jako impuls do przeprowadzenia nadzoru. Ustawa powiatowa nie przewiduje inicjowania postępowania nadzorczego na wniosek (vide wyrok WSA w Poznaniu z 19.03.008 r., II SA/Po 71/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Ponadto wyraźnie uregulowano kwestie zaskarżalności aktów kończących to postępowanie. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność aktu lub stwierdzającym, że został wydany z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.) – i tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawniony jest wyłącznie organ powiatu (związku powiatów), którego uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone. Z powyższego wynika, że ustawa o samorządzie powiatowym nie reguluje kwestii zakończenia postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu albo też gdy stwierdzi, że nie został wydany z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazuje się, że w takiej sytuacji organ nadzoru nie wydaje decyzji administracyjnej, ale może wystosować informację o braku podstaw do wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego. Przedmiotowe pismo nie stanowi jednak ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani innej formy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a., zatem nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego (vide wyroki NSA OZ w Poznaniu z 23.01.1992r., SA/Po 69/92, ONSA 1992/2/34; wyrok NSA OZ w Warszawie z 04.12.1998 r., I SA 494/98, Lex nr 44663; postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 08.04.1992 r., SAB/Wr 16/92, Wspólnota 1992/29/21). W piśmiennictwie z kolei wskazuje się, że "postępowanie dotyczące aktu zgodnego z prawem również powinno zostać formalnie zakończone rozstrzygnięciem stwierdzającym ten fakt. W praktyce jednak nie stosuje się tego" i nie może to zostać poczytane jako naruszenie prawa (vide "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa" red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 757). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, wskazać należy, że "zaskarżenie" przez K. W. zarządzenia Prezydenta Miasta z [...].08.2011 r. mogło być wyłącznie impulsem do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego. Natomiast sposób jego zakończenia zależał wyłącznie od suwerennej decyzji Wojewody, przy czym brak podstaw do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa umożliwiał poprzestanie na pisemnym poinformowaniu skarżącej o zakończeniu postępowania nadzorczego. Przedmiotowa informacja, uzewnętrzniona w piśmie z [...].10.2011 r., nie stanowi aktu władczego z zakresu administracji publicznej, nie mogła być zatem poddana kontroli sądu administracyjnego. Dlatego skarga złożona w sprawie niniejszej była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że ustawy samorządowe, w tym powiatowa, wprowadzają dwa systemy badania zgodności uchwał i zarządzeń organów gminy z prawem. Jeden z nich to postępowanie nadzorcze, drugi to możliwość wniesienia tzw. skargi powszechnej do sądu administracyjnego (np. na podstawie art. 87 u.s.p.). Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowanym aktem, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem sądu uruchomieniu kontroli działalności organu powiatu w trybie tzw. skargi powszechnej nie stoi na przeszkodzie zakończenie postępowania nadzorczego w trybie innym niż stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.