II SA/Bk 884/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. D. Ż. zwrócił się do Burmistrza Miasta A. o umorzenie należności z tytułu wypłaconych od [...] września 2018 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych D. i D. Ż. Na skutek uchylenia w dniu [...] lipca 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2021 r. odmawiającej umorzenia ww. należności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w dniu [...] sierpnia 2021 r. sprawa powróciła do Burmistrza. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Burmistrz zawiadomił D. Ż., że sprawa nie może być załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. oraz że zostanie załatwiona najpóźniej do [...] października 2021 r. Jednocześnie pouczył o prawomocności postanowienia. W piśmie datowanym również na [...] sierpnia 2021 r. (oznaczonym nr [...]) Burmistrz zawiadomił D. Ż., że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. zapewnia mu czynny udział w prowadzonym postępowaniu, a także poinformował o możliwości oraz sposobie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2021, poz. 877 ze zm.; dalej: u.p.u.a.), stanowiącego podstawę prawną umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyjaśnił też, z jakich względów sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy oraz zgromadzone w sprawie dokumenty nie są wystarczające do uwzględnienia żądania. Organ uzasadnił swoje stanowisko, a także wezwał wnioskodawcę, na zasadzie art. 79a K.p.a., do wskazania innych niż dotychczas podniesione, okoliczności wynikających z sytuacji rodzinnej i dochodowej, które mogłyby uzasadniać wydanie decyzji uwzględniającej żądanie, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z wnioskiem. Pismo Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. oznaczone nr [...], a także postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. doręczono wnioskodawcy [...] września 2021 r. wraz z pouczeniem o treści art. 10 § 1 i art. 79a §1 i 2 K.p.a. (k. 142 akt adm.). W dniu [...] września 2021 r. do Burmistrza wpłynęło pismo D. Ż. z [...] września 2021 r. zatytułowane "Odwołanie od pisma z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]". Strona wywiodła, że nie zgadza się z odrzuceniem, po raz kolejny, wniosku o umorzenie "zaległych alimentów". Wskazała, z jakich względów uważa swoją sytuację za "szczególnie uzasadniony przypadek". Postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] SKO w S., orzekając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. Ż. od pisma Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że odwołanie należało uznać za niedopuszczalne w administracyjnym toku instancji, bowiem dotyczy pisma, które nie stanowi decyzji administracyjnej, a jest pismem skierowanym do wnioskodawcy na zasadzie art. 10 § 1 K.p.a. Burmistrz, wypełniając dyspozycję art. 79a § 1 K.p.a., poinformował w nim stronę o wyniku dotychczasowych ustaleń w sprawie, wskazał że materiał dowodowy nie pozwala na uwzględnienie żądania strony oraz zwrócił się do D. Ż. o przedłożenie dodatkowych dowodów mogących uzasadniać wydanie decyzji zgodnej z jego wnioskiem. SKO wyjaśniło przy tym, że ww. pismo nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach wnioskodawcy, lecz stanowi przejaw wypełnienia przez organ jego obowiązków procesowych. Postanowienie Kolegium z [...] października 2021 r. doręczono wnioskodawcy [...] października 2021 r. W terminie przewidzianym na wniesienie do sądu administracyjnego skargi na ww. postanowienie Kolegium, D. Ż. w piśmie z [...] października 2021 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2021 r.) zwrócił się do Burmistrza wskazując, że odwołuje się od pisma SKO w S. i wnosi po raz kolejny odwołanie "na pismo odrzucenia umorzenia zaległych alimentów wraz z odsetkami". Zwrócił się też o wydanie decyzji rozstrzygającej o jego prawach i obowiązkach. Wskazał, że dotychczas sprawa nie została rozstrzygnięta w sposób wiążący, co uniemożliwia mu złożenie odwołania. Pismo D. Ż. z [...] października 2021 r. zostało przez organ pierwszej instancji skierowane do SKO, które następnie przekazało je sądowi administracyjnemu jako skargę na postanowienie Kolegium z [...] października 2021 r. Z akt sprawy wynika że [...] października 2021 r. Burmistrz wydał decyzję, w której odmówił D. Ż. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację sformułowaną w zaskarżonym postanowieniu oraz wskazał, że skarga nie może dotyczyć decyzji rozstrzygającej przedmiotowe postępowanie co do istoty, wydanej przez Burmistrza [...] października 2021 r., bowiem została złożona przed doręczeniem decyzji skarżącemu, co miało miejsce [...] listopada 2021 r. W trakcie postępowania przed sądem włączono z urzędu do akt, uzyskane od Kolegium, kserokopie kopert, w których strona skarżąca nadała w urzędzie pocztowym pismo z [...] października 2021 r. zakwalifikowane jako skarga oraz pismo z [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy K.p.a. lub przepisy szczególne. Jak stanowi art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.). Przepisy u.p.u.a. nie zawierają w tym względzie żadnych modyfikacji, zaś art. 25 tej ustawy stanowi wprost, że w sprawach nią nieuregulowanych, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (por. m.in. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06). W kontrolowanej sprawie zaistniała przyczyna niedopuszczalności odwołania w postaci braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie zostało bowiem wniesione od decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Aby można było akt organu administracji publicznej zakwalifikować jako decyzję administracyjną, powinien zawierać elementy wymienione w art. 107 K.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej i uzasadnienie. Tymczasem skarżący w piśmie z [...] września 2021 r. (data wpływu do organu [...] września 2021 r.) złożył odwołanie od pisma Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. informującego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także wskazującego przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Pismo to zostało skierowane do D. Ż. (jako wnioskodawcy - strony postępowania o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego) na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 i 2 K.p.a. Przepisy te stanowią, że: organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.); w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 K.p.a.); w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.). Nie budzi więc wątpliwości sądu, że "Odwołanie" z [...] września 2021 r., wniesione przez skarżącego od wyżej wskazanego pisma informacyjnego Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r., jest niedopuszczalne. Z pewnością nie dotyczy ono decyzji administracyjnej załatwiającej co do istoty sprawę o umorzenie zaległości, ta bowiem została wydana przez Burmistrza [...] października 2021 r., a więc w dacie późniejszej niż wniesione "Odwołanie". Nie może też dotyczyć innej decyzji Burmistrza wydanej w podobnym przedmiocie, gdyż taka – co wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych - w obrocie prawnym w dacie wnoszenia "Odwołania" nie występowała. Rozstrzygnięcie Kolegium wydane na podstawie art. 134 K.p.a. jest zatem prawidłowe. Ze względu zaś na doręczenie skarżącemu decyzji Burmistrza z [...] października 2021 r. dopiero w dniu [...] listopada 2021 r. (k. 143 akt adm.), a więc przed nadaniem przez skarżącego pisma z [...] października 2021 r. zakwalifikowanego jako skarga (data nadania – [...] października 2021 r., k. 10), jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę - pismo z [...] października 2021 r. nie mogło zostać potraktowane jako odwołanie od tej decyzji. Odrębnemu rozważeniu przez organy powinna natomiast podlegać możliwość zakwalifikowania jako odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] października 2021 r. - pisma D. Ż. nadesłanego w kopercie nadawczej datowanej na [...] listopada 2021 r. (k. 11). O piśmie tym mowa jest w korespondencji Burmistrza z [...] listopada 2021 r. nr [...] (k. 12). Podobnie rozważeniu podlega czy nie stanowi odwołania pismo skarżącego z 21 października 2021 r. znajdujące się na k. 154 akt adm. (brak prezentaty oraz koperty nadawczej). W tym stanie rzeczy sąd skargę oddalił, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie.