II SA/Bk 893/11

II SA/Bk 893/11 P O S T A N O W I E N I E Dnia 21 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy C. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do poniesienia kosztów postępowania scaleniowo - podziałowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Postanowieniem z [...].10.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie Burmistrza C. B. z [...].09.2011 r. znak [...], którym ustalono koszty postępowania scaleniowo – podziałowego nieruchomości położonych na osiedlu B. w C. B. i zobowiązano do ich uiszczenia W. L. oraz umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Skargę na powyższe postanowienie SKO złożyła do sądu administracyjnego Gmina C. B. wskazując, że posiada interes prawny w zaskarżeniu tego orzeczenia. Jak wywiodła, uchylając postanowienie zobowiązujące do poniesienia kosztów postępowania scaleniowego i umarzając postępowanie w tym przedmiocie SKO faktycznie zwolniło uczestników postępowania scaleniowego z obowiązku poniesienia ustawowo określonych kosztów. Tymczasem koszty te należą się Gminie za wykonaną odpłatnie usługę tj. przeprowadzenie scalenia i z tego tytułu stanowią daninę publiczną – należność jednostki samorządu terytorialnego. Odmawiając Gminie ustawowo zapewnionej możliwości pobrania kosztów postępowania scaleniowego organ II instancji rażąco naruszył postanowienia art. 103 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym interes prawny Gminy. Ten interes jest również podstawą legitymacji procesowej Gminy do zaskarżenia postanowienia SKO w sprawie niniejszej, której to okoliczności nie przeszkadza fakt, że to organ skarżącej Gminy wydał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym Gmina występuje jako podmiot broniący własnego interesu prawnego, a fakt że w jej imieniu występuje Burmistrz (który jako organ wydał rozstrzygnięcie w I instancji) ma znaczenie tylko dla reprezentacji Gminy, ale już nie dla ustalenia jej interesu prawnego. W pozostałej części skarga zawiera zarzuty merytoryczne do kwestionowanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, ewentualnie o oddalenie skargi. SKO wskazało, że Gmina C. B. nie posiada indywidualnego i konkretnego interesu prawnego do złożenia skargi w sprawie o koszty postępowania scaleniowego przeprowadzonego przez jej organ, bowiem było ono przeprowadzone w ramach jej działalności o charakterze "imperium" (działalności publicznej). W ocenie SKO dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w rozumieniu art. 28 Kpa. Interes prawny Gminy powinien się wiązać wyłącznie z jej statusem osoby prawnej, nie można go wywodzić z jej obowiązków i uprawnień stanowiących wykonywanie władztwa publicznoprawnego. Dlatego, zdaniem tego organu, należy przyjąć, że Gmina C. B. w sprawie sądowej o koszty za przeprowadzenie postępowania scaleniowego ma wyłącznie interes ekonomiczny, a nie prawny. SKO wskazało, że podobny tok rozumowania przyjmują sądy administracyjne w sprawach o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej czy renty planistycznej. Wskazano za NSA z postanowienia z 18.02.2003 r. w sprawie II SA/Gd 1831/02, że przyznanie jednostce samorządu terytorialnego interesu prawnego i legitymacji do zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia dotyczącego przysługującej jej należności publicznoprawnej skutkować by musiało przyznaniem również Skarbowi Państwa prawa do skargi w sprawach, w których zapadają niekorzystne dla niego rozstrzygnięcia dotyczące należności podatkowych. SKO wskazało też na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o niedopuszczalności skargi złożonej przez jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy w I instancji orzekał jej organ. W pozostałym zakresie SKO ustosunkowało się do merytorycznych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia - art. 58 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Powołany przepis wymienia przesłanki stanowiące podstawę odrzucenia skargi i stanowi w § 1 pkt 6, że podlega ona odrzuceniu również z przyczyn innych niż wymienione w punktach od 1 do 5. Wskazuje się, iż pod pojęciem innych przyczyn rozumieć należy m.in. brak określonej w art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. legitymacji do wniesienia skargi (vide T. Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 276 oraz J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2010, s. 195). Zgodzić się należy z SKO co do istnienia utrwalonego stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym, ani legitymacji procesowej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, ta jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w I instancji (vide uchwała 5 sędziów NSA z 09.10.2000 r., OPK 14/00, wyrok NSA z 16.02.2005 r., OSK 1017/04 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz postanowienie NSA z 30.11.2005 r., II OSK 1187/05, nie publ.). Stwierdzić zatem trzeba, że nie jest możliwe połączenie w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza więc zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych (tak WSA w Krakowie w postanowieniu z 12.03.2010 r., I SA/Kr 170/10, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że potraktowanie Gminy C. B. w niniejszym przypadku jako podmiotu posiadającego legitymację procesową do zaskarżenia postanowienia organu II instancji spowodowałoby nieuzasadnione przyznanie jej zakresu uprawnień, którego nie przewidują obowiązujące przepisy. Merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Gminę skargi od postanowienia, którego przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie wydane w I instancji przez organ tej Gminy, oznaczałoby dopuszczenie skarżącej do dwóch, wykluczających się ról procesowych. Z jednej strony byłaby to rola organu administracji publicznej rozstrzygającego o uprawnieniach podmiotu spoza struktury administracji i w stosunku do którego organ Gminy zajmuje pozycję nadrzędną, władczą (na etapie postępowania administracyjnego w I instancji). Z drugiej zaś Gmina mogłaby bronić swojego interesu prawnego na etapie postępowania przed sądem tak, jakby była równorzędną stroną wobec tego podmiotu, o którego uprawnieniach i obowiązkach jej organ zadecydował. Tymczasem przepisy p.p.s.a. nie przewidują żadnej roli dla organu I instancji w postępowaniu przed sądem. Jego rola kończy się w momencie wydania rozstrzygnięcia i w postępowaniu administracyjnym II instancji posiada jedynie pozycję organu kontrolowanego. Wskazać także trzeba, że stanowisko przyznające jednostce samorządu terytorialnego pozycję strony najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie konsekwentnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy w I instancji rozstrzygał jej organ, nie daje się pogodzić z definicją strony postępowania zawartą w przepisach Kpa i przepisach p.p.s.a. Słusznie zatem SKO wywodzi, wbrew stanowisku skargi, że brak jest interesu prawnego po stronie Gminy w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 50 § 1 p.p.s.a., a także art. 33 p.p.s.a., a istnieje wyłącznie interes faktyczny (ekonomiczny), który nie jest wystarczający dla przyznania jej pozycji strony, a więc i uznania jej legitymacji procesowej. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego obowiązku lub interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stroną nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem dotyczącym interesu prawnego lub obowiązku jednostki, którą władczo reprezentuje. Organ bowiem jest zobligowany do orzekania zgodnie z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w jakimkolwiek prawnym powiązaniu czy też nie. W roli organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny czy obowiązek także wówczas, gdy decyzja dotyka bezpośrednio praw lub obowiązków reprezentowanej jednostki (vide powoływana uchwała z 09.10.2000 r.). W powyższej spornej w sprawie niniejszej kwestii wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, którego wyrok z 29.10.2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, z. 9, poz. 139) powołała skarżąca w uzasadnieniu skargi, jednak – w ocenie składu orzekającego – zrozumiała go niewłaściwie. TK wskazał, że ani art. 33 p.p.s.a. definiujący pojęcie strony postępowania przed sądem administracyjnym, ani art. 50 §1 tej ustawy zawierający definicję skarżącego przed tym sądem – w zakresie, w jakim wyłączają legitymację procesową gminy do skarżenia lub bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji – nie ograniczają konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego (stwierdzono zgodność wymienionych wyżej przepisów z art. 165 Konstytucji RP). Trybunał wskazał, że ochrona sądowa obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Samodzielność ta wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu, prowadzenia gospodarki finansowej. Ochrona sądowa ma na celu zapewnienie tej samodzielności w jej relacjach z innymi organami władzy publicznej przed działaniami tych organów. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 - 4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami rozstrzygnięć nadzorczych. Natomiast w tych przypadkach, gdy organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne – realizują funkcję administrowania jako odrębne organy administracji publicznej. W tym zakresie działają, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa. Zatem wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Inaczej rzecz ujmując, wykonując funkcje administrowania nie mają własnych praw i obowiązków, ale realizują zasadę praworządności przez prawidłowe wykonywanie zadań publicznych. Tymczasem skarżąca z powyższego wywodzi, że fakt orzekania w I instancji przez jej organ nie ma związku z jej interesem prawnym do wniesienia skargi, bowiem inną jest sytuacja orzekania w ramach imperium, a inną reprezentowania jej przez ten sam organ w postępowaniu przed sądem już jako osoby prawnej. Uważna lektura uzasadnienia wyroku TK w sprawie K 32/08 prowadzi do odmiennych wniosków niż zaprezentowane w skardze, a mianowicie, że faktu występowania przez organ gminy przed sądem jako reprezentanta osoby prawnej – w sytuacji gdy orzekał on już w pierwszej instancji – nie można sprowadzić jedynie do problemu reprezentacji, skoro faktycznie dochodzi w ten sposób do występowania gminy w podwójnej roli procesowej. Należy przyjąć zatem, aby do takiej sytuacji nie dopuścić i nie uszczuplić tym samym uprawnień innych podmiotów (w sprawie zobowiązanego przez organ I instancji – W. L.), że skarżąca Gmina legitymacji procesowej do złożenia skargi w sprawie niniejszej nie posiada. Na marginesie zaznaczyć należy, że SKO w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie przesądziło o braku podstaw do uzyskania przez Gminę kosztów postępowania scaleniowego. Wypowiedziało się jedynie, że brak jest podstaw do rozstrzygania w tym przedmiocie przez jej organ wykonawczy, zwłaszcza w sytuacji gdy uchwałę kończącą postępowanie scaleniowe wydaje jej organ stanowiący. Reasumując, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych reprezentowanych przez nie jednostek. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu tej jednostki jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.