II SA/Bk 923/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.) po rozpoznaniu w dniu 04 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ZUS p o s t a n a w i a odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. działający z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 61 "a" k.p.a. odmówił J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] września 2011 r. znak [...], którą dokonano przeliczenia świadczenia emerytalnego przysługującego wnioskodawcy poprzez zaliczenie do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 83 "a" ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do postępowań zakończonych decyzją w przedmiocie ustalenia wysokości i prawa do świadczenia emerytalnego nie stosuje się zasad stwierdzania ich nieważności uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. J. B. złożył od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że przepis art. 83 "a" ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy wyłącznie postępowań wszczynanych z urzędu, a w sprawie niniejszej zostało ono zainicjowane jego wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. działający z upoważnienia Prezesa ZUS utrzymał zaskarżone postanowienie mocy z identyczną jak wskazana w nim argumentacją. Wyjaśnił, że wyłączenie stosowania zasad k.p.a. dotyczy zarówno postępowań inicjowanych wnioskiem strony jak i z urzędu. Skargę na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. złożył do sądu administracyjnego J. B. wywodząc identycznie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że wyłączenie zawarte w art. 83 "a" ust. 4 u.s.u.s. dotyczy postępowań wszczynanych z urzędu, a nie na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu ZUS odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Zdaniem sądu tak ustalony przedmiot sprawy pozostaje poza właściwością sądów administracyjnych. Analiza przepisów Rozdziału 8 "Obowiązki ubezpieczonych oraz tryb odwoławczy" ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej powoływana jako u.s.u.s., dowodzi że ustawodawca w powołanym akcie prawnym kompleksowo uregulował procedurę zaskarżania decyzji dotyczących świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Obowiązuje w niej generalna zasada, że w tego rodzaju sprawach regułą jest zaskarżanie decyzji (lub bezczynności organu) do sądu powszechnego. Wynika to z art. 83 ust. 2 i 3 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 2) oraz odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (ust. 3). Wyjątkiem są decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 tej ustawy tj. przyznające lub odmawiające świadczenia w drodze wyjątku, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, ale prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Wówczas do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyżej opisanej, podstawowej reguły zaskarżania decyzji w przedmiocie świadczeń emerytalno – rentowych do sądu powszechnego nie zmienia przepis art. 83 "a" u.s.u.s. W jego ustępie 1. uregulowano zasady przeliczania wysokości świadczeń stwierdzonych ostateczną decyzją, natomiast w ustępie 2. przyjęto swoiste rozwiązanie dotyczące uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznych Zakładu, niezaskarżonych odwołaniem do sądu, które polega na stosowaniu w tych sprawach (określonych w ust. 2) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygając występujące w orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych wątpliwości dotyczące dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w zakresie spraw uregulowanych w art. 83 "a" ust. 2 u.s.u.s. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie I UZP 3/10 przyjął, że "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". Regule tej nadano moc zasady prawnej (OSNP 2011/17-18/233). Wyjaśniono w uzasadnieniu wskazanej uchwały, że "Analiza językowo-logiczna i funkcjonalna systemu prawnego postępowania w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie uzasadniają tezy, że postępowanie odwoławcze od decyzji Zakładu wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej jest tak istotowo odmienne od zwykłego postępowania odwoławczego w tych sprawach, że zachodzi potrzeba wyłączenia drogi sądowej przed sądami ubezpieczeń społecznych". Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez sądy administracyjne, o czym świadczą postanowienia NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 245/12 oraz z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Reasumując stwierdzić trzeba ukształtowanie się jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą od decyzji ostatecznych ZUS wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 83 "a" ust. 2 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Powyższe rozważania są niezbędne dla wyjaśnienia sytuacji prawnej zaistniałej w sprawie niniejszej, w której zaskarżone zostało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury. W tej materii przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 83 "a" ust. 4 u.s.u.s. przepisów ustępów 1 – 3 tego artykułu nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Inaczej rzecz ujmując przepis art. 83 "a" ust. 4 u.s.u.s. w ogóle wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia, z tego też powodu organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że zaskarżone postanowienie nadal jest orzeczeniem w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej świadczeń o charakterze emerytalno – rentowym, tyle że mającym charakter wyłącznie formalny (procesowy). Jak trafnie stwierdził NSA w sprawie I OSK 1006/11 "brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w przedmiocie środków zaskarżenia orzeczeń formalnych wydawanych w pierwszym etapie postępowania nadzwyczajnego oraz orzeczeń merytorycznych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Oznacza to, że orzeczenie w przedmiocie świadczenia emerytowano – rentowego, do których należy zaliczyć również postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ponownym ustaleniu emerytury wydanej na podstawie art. 83 "a" ust. 1 u.s.u.s., może być zaskarżone wyłącznie przez wniesienie odwołania do sądu powszechnego. Ten tryb zaskarżenia wynika bowiem wprost z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Stąd też należało ocenić, że skarga złożona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna. Zdaniem sądu powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniosku ubezpieczonego, a nie z urzędu. Brak właściwości sądu administracyjnego w uregulowanych w u.s.u.s. sprawach dotyczących świadczeń emerytalno – rentowych nie ogranicza się tylko do postępowań nadzwyczajnych wszczętych w określonym trybie (na wniosek, z urzędu) i dotyczących decyzji w przedmiocie świadczeń emerytalno - rentowych. Jest to generalny brak właściwości sądownictwa administracyjnego w tych sprawach, co wynika także ze sformułowanej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zasady wyłącznej właściwości sądów powszechnych w sprawach odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe nie dotyczy tylko spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który to przypadek nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Również oceny sądu nie zmienia fakt błędnego pouczenia strony o przysługującej skardze do sądu administracyjnego. Co prawda błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, jednak nie może również kreować nieprzewidzianego w ustawie prawa do złożenia środka zaskarżenia, jak również przesądzać o właściwości sądu. Okoliczność ta (wadliwe pouczenie) może stanowić przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do sądu powszechnego w sytuacji uchybienia terminowi. Mając na uwadze brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie niniejszej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.