II SA/Bk 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2012 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Wojewoda P., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw przyjęcia zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. gr. [...] położonej w B. przy ul. F. [...] oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na w/w budynek. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2012 r. A. S. zgłosiła Prezydentowi Miasta B. zamiar budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 22,5 m2 na działce nr ew. gr. [...] położonej w B. przy ul. F. [...]. Prezydent Miasta B. w dniu [...] września 2012 r. decyzją znak [...] wniósł sprzeciw przyjęcia zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego budynku. Wskazał przy tym, że w sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. S. Podniosła w nim, że naruszono art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszym przypadku budowa zgłoszona przez Skarżącą dotyczy pierwszego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 22,5 m2 na działce o powierzchni 869 m2, co z zasady podlega procedurze zgłoszenia, bowiem wypełnia przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowy budynek jednak zlokalizowany jest w odległości 2,2 m od granic sąsiednich działek budowlanych o nr ew. gr. [...] i [...], czyli w odległości nienormatywnej, przewidzianej regulacją § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). W myśl § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się usytuowanie budynku gospodarczego i garażu w odległości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jednakże w myśl § 12 ust. 4 tego rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa m.in. w § 12 ust. 3 pkt 4 powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Oznacza więc to, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych. Zdaniem więc organu, ustawodawca uznał, że usytuowanie budynków w odległościach innych niż określone w § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich i wymaga objęcia ich obszarem oddziaływania obiektu, co pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas którego badana jest między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno – budowlanymi. Dalej organ wskazał, że wprawdzie zgłoszony do realizacji budynek gospodarczy spełnia wymagania § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, to jednak w myśl § 12 ust. 4 tego rozporządzenia wskazane usytuowanie budynku powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania. Objęcie zaś nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania planowanego obiektu oraz zbadanie, czy zamierzona inwestycja spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich ma miejsce w postępowaniu administracyjnym w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S., zarzucając jej naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 29, art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego i § 12 ust. 4 rozporządzenia – poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Wojewoda wydał decyzję pomimo, że w zebranym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego świadczyć o tym, że planowana inwestycja może powodować okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W jej ocenie, organ winien najpierw na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić, czy zachodzi okoliczność wskazana w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a dopiero potem stosować § 12 ust. 4 wskazanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja przekracza dopuszczalne ramy uznania administracyjnego oraz opiera się na przepisie aktu niższego rzędu (rozporządzenia), który jest niezgodny z aktem prawnym wyższego rzędu (ustawą), a ściślej art. 7 ust. 2 punkt 1 w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). W dalszej części pisma Skarżąca wskazała, że organ nie zebrał materiału dowodowego, z którego by wynikało, że planowany obiekt wywoła którąkolwiek z okoliczności wskazanych w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W jej ocenie, brak jest podstaw do twierdzenia, że objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania skutkuje automatycznie uznaniem, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zwanej dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia zamiaru wykonywania prac należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie m.in. dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto stosownie do treści art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika, że organ administracji w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z przesłanek w nich zawartych, może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga w każdym przypadku wydania takiej decyzji, jej uzasadnienia przez organ. Oznacza to dalej, że organ nie jest uprawniony do jej wydania w oparciu jedynie o potencjalną możliwość wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a musi się w tej mierze oprzeć na konkretnych, poczynionych przez siebie ustaleniach stwierdzających, jakie ograniczenia lub uciążliwości wprowadzi, utrwali bądź zwiększy wykonanie robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, to na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia. Dokonanie tych czynności wymaga następnie ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie powinno stwarzać bowiem możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów tego rozstrzygnięcia nie tylko przez stronę i organ wyższego stopnia, ale również i przez sąd administracyjny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżąca zgłosiła Prezydentowi Miasta B. zamiar budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 22,5 m2 na działce nr ew. gr. [...] położonej w B. przy ul. F. [...]. Oba organy stanęły na stanowisku, że skoro usytuowanie budynku powoduje objęcie działek sąsiednich obszarem oddziaływania planowanego obiektu, to kwestia zbadania, czy zamierzona inwestycja spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich może mieć jedynie miejsce w postępowaniu administracyjnym w celu uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, z poglądem tym zgodzić się nie można. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. W niniejszej sprawie organy zgodnie przyznają, że zgłoszony przez Skarżącą budynek wszystkie te parametry spełnia i w zasadzie odpowiada procedurze do zgłoszenia, jednakże z racji na jego położenie (2,2 m od granicy działki), kwestia badania, czy zamierzona inwestycja spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich może mieć miejsce jedynie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na mocy art. 29 Prawa budowlanego budowy określone w tym przepisie nie wymagają z mocy prawa uzyskania pozwolenia na budowę nawet w sytuacji zamiaru ich realizacji sprzecznie z przepisami techniczno – budowlanymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. IV SA/Po 945/11). Sama jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 702/09 i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1733/10). Ustawodawca wprowadził bowiem zasady zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę i jedynie w szczególnych przypadkach, dostatecznie uzasadnionych, organ jest uprawniony do ograniczenia tych zasad. Konstatacja ta jest tym bardziej słuszna, gdy się zważy, że przesłanki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego należą do nieprecyzyjnych i w przypadku ich zastosowania wymagają od organu wnikliwego przeanalizowania i uzasadnienia. W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym było przeprowadzenie postępowania i ustalenie przy pomocy dostępnych środków dowodowych (w tym oględzin), czy przedmiotowa inwestycja może rzeczywiście spowodować jakąkolwiek uciążliwość dla terenów sąsiednich. Powinno się to odbyć w ramach postępowania zgłoszeniowego, a nie – jak wskazały organy – wyłącznie w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy więc przyjąć, że oba organy miały obowiązek poczynić ustalenia w odniesieniu do powyższych okoliczności aby móc jednoznacznie stwierdzić, czy do realizacji przedmiotowej inwestycji wymagane będzie pozwolenie na budowę (gdyż realizacja inwestycji wprowadza, utrwala bądź zwiększa ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich). Podkreślenia także wymaga, że to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności spowodowało, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) Zdaniem Sądu, organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego, czym naruszyły powyższe przepisy. Ponadto, organy dopuściły się także naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wydanie przez organy decyzji w oparciu o art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, skutkujące nałożeniem na Skarżącą obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę jest prawnie dopuszczalne, ale musi znajdować poparcie w przepisach prawa i konkretnie odnosić się do okoliczności danej sprawy, a nie opierać się na ogólnikowych stwierdzeniach, które nie mogą być skontrolowane (por. wyrok WSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Go 955/09). W niniejszej zaś sprawie organy takiego postępowania nie przeprowadziły, ograniczając się do wyrażenia nieprawidłowego poglądu, że ustalenia powyższe winny być czynione wyłącznie w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarzuty skarżącej podniesione w skardze w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 29 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a także § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, okazały się zatem całkowicie zasadne. Jeśli zaś chodzi o zarzut Skarżącej dotyczący niezgodności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) z art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, to w ocenie Sądu, jest on niezasadny. Sama Skarżąca dokonując analizy przepisów wskazanego rozporządzenia w odniesieniu do wskazanych przepisów Prawa budowlanego dochodzi do przekonania, że "w żadnym wypadku nie można uznać, że objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania skutkuje automatycznie uznaniem, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę". Sąd tą argumentację podziela i stoi na stanowisku, że we wskazanym powyżej zakresie przepisy cytowanego rozporządzenia tego automatyzmu nie narzucają, a zatem nie ma sprzeczności pomiędzy tymi przepisami i przepisami ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do argumentacji przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylono w punkcie pierwszym wyroku obie decyzje. Na mocy art. 152 tej ustawy w punkcie drugim wyroku określono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Odnośnie zaś kosztów postępowania, w punkcie trzecim wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.