II SA/Bk 930/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. F. kwotę 3.677,00 (słownie: trzy tysiące sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 930/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], wydaną po uchyleniu pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., Starosta B. ustalił S. F. opłatę podwyższoną w kwocie 20 988,00 zł za wydobycie na działce nr [...], obręb I., gm. W. bez wymaganej koncesji kopaliny (piasku) w ilości co najmniej 600 m3 oraz opłatę eksploatacyjną w kwocie 20 988,00 zł za wydobycie na tej działce bez wymaganej koncesji kopaliny (piasku) w ilości co najmniej 300 m3. Zdaniem organu fakt wydobywania piasku bez koncesji i w ilości wskazanej w decyzji potwierdziły zgromadzone w sprawie dowody, w tym: protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2012 r. przez pracowników Urzędu Skarbowego w B. P., w którym strona potwierdziła własnoręcznym podpisem fakt wydobywania kruszywa w latach 2008 – 2012; protokół z dnia 25 kwietnia 2013 r. z przeprowadzonych oględzin wyrobiska przez Okręgowy Urząd Górniczy w L., w którym strona potwierdziła własnoręcznym podpisem fakt wydobywania kruszywa w latach 2008 – 2012; prawomocna decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], w której S. F. został wskazany jako osoba odpowiedzialna za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji (strona nie wniosła od tej decyzji odwołania); pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. P. do Starostwa Powiatowego w B. P. z dnia 22 lutego 2013 r., w którym informuje się o fakcie wydobycia przez S. F. 1000 m3 kruszywa w latach 2008-2012; pismo z Urzędu Skarbowego w B. P. do Starostwa Powiatowego w B. P. z dnia 22 listopada 2013 r., w którym informuje się o fakcie zakończenia postępowania podatkowego za działalność polegającą na wydobyciu i sprzedaży kruszywa w latach 2009 – 2012 przez S. F., który zgodnie z kończącą to postępowanie decyzją uregulował zobowiązanie podatkowe w dniu 18 stycznia 2013 r. Jak wynika zdaniem organu z powyższych materiałów, S. F. działając bez wymaganej koncesji wydobył w latach 2008-2012 około 1000 m3 piasku, z czego uznano za udowodnione wydobycie co najmniej 900 m3, gdyż taką wielkość eksploatacji strona potwierdziła uiszczając należny podatek VAT. W ocenie organu, strona nie przedstawiła dowodów podważających powyżej ustalone fakty - pomimo dwukrotnego wezwania do ich przedłożenia, w tym przedłużenia terminu na ich przedstawienie. Wskazano także, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji polegająca na wydobyciu kopaliny podlega opłacie podwyższonej, zaś taka sama działalność wykonywana przed dniem 1 stycznia 2012 r. podlega opłacie eksploatacyjnej. Skoro uznano za udowodnione, że w okresie od 2009 r. do końca 2011 r. strona wydobyła 300 m3, co podlega przepisom o opłacie eksploatacyjnej na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., zaś w 2012 r. wydobyła 600 m3, co podlega przepisom o opłacie podwyższonej na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. - opłatę podwyższoną ustalono w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny, zaś opłatę eksploatacyjną ustalono jako osiemdziesięciokrotność zwykłej stawki opłaty eksploatacyjnej pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, przy czym zastosowano stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, tj. w roku 2013 - 0,53 zł za tonę piasku lub żwiru. Z kolei ustalenie ilości wydobytej kopaliny w tonach, niezbędne do obliczenia należnych opłat, wykonano mnożąc ilość nielegalnie wydobytej kopaliny podaną w m3 przez gęstość objętościową 1 m3 piasku. Na podstawie rozpoznania wykonanego podczas wizji terenowej oraz szczegółowej analizy pobranych dwóch prób wynika, że w badanym wyrobisku dominuje piasek o przeważającym udziale frakcji średnio i gruboziarnistej. Według normy PN-81/B-03020 gęstość objętościowa takiego gruntu to co najmniej 1,65 tony/m3. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. F. zarzucając obrazę przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy (nieuwzględnienie wyjaśnień odwołującego się złożonych w zakończonej umorzeniem sprawie o wykroczenie prowadzonej przez Komendę Powiatową Policji w B. P.); art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o dołączenie do akt dokumentów ze sprawy o wykroczenie. Odwołujący się wskazał, że złożone przez niego wyjaśnienia w postępowaniu wykroczeniowym potwierdziłyby, iż eksploatacja kruszywa bez koncesji z działki nr [...] w ogóle nie miała miejsca. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Kolegium wyjaśniło zasady ustalania opłaty eksploatacyjnej (art. 85a ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.) oraz opłaty podwyższonej (art. 140 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.), a także wskazało, że – wbrew zarzutom odwołania - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do wymierzenia tych opłat. Zdaniem organu odwoławczego, podstawowym dowodem w sprawie jest protokół z kontroli podatkowej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Skarbowego w B. P. w dniu 10 sierpnia 2012 r., w którym znajdują się wyjaśnienia strony wyraźnie przyznającej, że w latach 2008-2012 wydobywała i sprzedawała kopalinę, w ilościach: 300m3 - w latach 2009-2011 i 600m3 - w roku 2012. Zdaniem Kolegium, nie ma powodu kwestionować powyższego dowodu z uwagi na fakt, że zawiera oświadczenie złożone bez uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Fakt wydobycia kopaliny bez koncesji w latach 2009-2012 potwierdza też bowiem decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. oraz protokół z oględzin z dnia 25 kwietnia 2013 r. Jak wskazał organ odwoławczy, fakt, że Komenda Powiatowa Policji w B. P. umorzyła postępowanie w sprawie o wykroczenie stwierdzając przedawnienie orzekania - nie ma bezpośredniego znaczenia dla wyniku rozpoznania przedmiotowej sprawy, bowiem tamto postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy innej procedury. Kolegium zaakceptowało również jako prawidłowe wyliczenie kwot opłaty podwyższonej za 600 m3 /wydobycie za 2012 r./ x 1,65 tony/m3 x 0,53zł/tonę x 40 = 20 988,00 zł oraz opłaty eksploatacyjnej za 300 m3 /wydobycie za lata 2009-2011 / x 1,65 tony/m3 x 0,53 zł/tonę x 80 = 20 988 zł. Wskazało, że dla potrzeb określenia podstawy wymiaru opłat przyjęto metodę szacowania masy wydobytej kopaliny, opartą na normie PN-81/B-03020. Analiza próbek pobranych w dniu 17 czerwca 2013 r. wykazała, że w wyrobisku dominował piasek o frakcji średnio i gruboziarnistej, co przemawiało za zastosowaniem przelicznika 1,65 tony/m3. Skargę na decyzję SKO złożył do sądu administracyjnego S. F. zarzucając naruszenie przepisów procesowych stanowiących podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegającą na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (pominięcie wyjaśnień strony złożonych w zakończonej umorzeniem sprawie o wykroczenie prowadzonej przez Komendę Miejską Policji w B. P. na podstawie art. 177 Prawa geologicznego i górniczego; art. 86 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony i oparciu się wyłącznie na wyjaśnieniach strony złożonych w trakcie kontroli podatkowej, podczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając zarzuty wskazał, że nie jest zgodne z prawdą stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż strona nie przedstawiła żadnych dowodów podważających ustalenie o wydobywaniu kopaliny bez koncesji, bowiem w złożonym wniosku dowodowym wskazywano na wyjaśnienia złożone przez skarżącego w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Podkreślono, że wyrobisko na działce nr [...] w I. istniało od lat sześćdziesiątych, zaś 15 lat temu część żwiru została wydobyta przez Urząd Gminy w W. Nadto również osoby postronne dokonywały poboru piasku. Tymczasem ustalenie faktycznej ilości kopaliny wydobytej przez S. F. zostało oparte wyłącznie na jego wyjaśnieniach złożonych w trakcie kontroli podatkowej, mimo że nie mają one przymiotu dowodu z art. 86 k.p.a. Ponadto w protokole z tej kontroli nie ma adnotacji o poinformowaniu strony o treści art. 86 k.p.a. jak również o innych przepisach odnoszących się do tego dowodu w nim wymienionego, przykładowo o treści art. 83 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że okoliczność umorzenia postępowania w sprawie o wykroczenie przez Komendę Miejską Policji w B. P. nie ma bezpośredniego znaczenia dla wyniku rozpoznania sprawy, bowiem tamto postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy innej procedury, niezwiązanej z postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej podjęto bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 §1, 78 § 1, 80, 86, 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zatem skutkowało uchyleniem wydanych decyzji. Poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu było ustalenie opłaty za wydobycie kopaliny na działce nr [...] w I. bez wymaganej koncesji (zawiadomienie na k. 2 akt adm.). Z uwagi na tak określony przedmiot rolą organu prowadzącego postępowanie było ustalenie ilości wydobytej kopaliny i okresu wydobywania tejże bez koncesji. Skoro zasady obliczania opłaty podwyższonej oraz opłaty eksploatacyjnej określone w ustawach: z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) oraz z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm.), dalej jako p.g.g. i rozporządzeniu wykonawczym zależą od ilości metrów sześciennych kopaliny, to dokładne określenie wydobytej ilości stanowiło podstawowy obowiązek organu. Temu obowiązkowi organy w sprawie niniejszej poddanej kontroli sądu nie sprostały mimo dwukrotnego orzekania. Oparły się bowiem w zasadzie na protokole z dnia 10 września 2012 r. ustnych wyjaśnień złożonych przez S. F. przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w B. P. Przy tym nie zwróciły uwagi na fakt, iż nawet w tych wyjaśnieniach S. F. operował danymi określanymi "około", a w protokole wyjaśnień złożonych na oględzinach w dniu 25 kwietnia 2013 r. podał, że: "w latach 2008-2012 wydobywał żwir z przedmiotowej działki w miesiącach letnich, w ilości ok. 100 m3 rocznie. Natomiast w okresie kwiecień – lipiec 2012 r. wywiózł 10 wywrotek rolniczych (ładowność ok. 4 ton) żwiru". Nadto wyjaśnił, że mieszka w znacznej odległości od wyrobiska, stąd nie jest w stanie nadzorować go i mimo, że zabezpieczył wyrobisko, dochodziły do niego informacje o wydobywaniu piasku przez osoby postronne. Organy pominęły oświadczenie skarżącego zamieszczone w piśmie podpisanym przez jego pełnomocnika z dnia 12 listopada 2013 r., w którym na postawione pytanie: "czy w latach 2008 – 2012, strona – S. F., właściciel działki nr [...], obręb I., gm. W., pow. b., prowadził tam wydobycie kruszywa naturalnego (piasku i żwiru) bez wymaganej koncesji?" udzielono następującej odpowiedzi: "S. F. nie prowadził wydobycia kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. Wyjaśnienia o takiej treści złożył ww. w postępowaniu wykroczeniowym". Pełnomocnik wnosił o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o wykroczenie, który to wniosek nie został uwzględniony. Organom wystarczająca była informacja Komendy Powiatowej Policji w B. P. z dnia 25 października 2013 r., że przeprowadzone czynności nie dostarczyły podstaw do skierowania wniosku o ukaranie do sądu oraz że nastąpiło przedawnienie orzekania. Pomijając, że w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r. skierowanym do pełnomocnika strony zatytułowanym "wezwanie do złożenia wezwań/wyjaśnień" nie odróżniono zeznań od wyjaśnień mimo innej roli procesowej każdej z tych czynności i różnej wartości dowodowej oraz że potraktowano stronę jak świadka zawierając nieprawidłowe pouczenie, to organ powołał się na przepisy art. 50 § 1 oraz art. 86 k.p.a. – a ten ostatni przepis odnosi się do przesłuchania strony. W tym miejscu można powołać się na stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie II SA/Ol 1140/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA), że przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość złożenia wyjaśnień na piśmie przez osoby fizyczne, jednakże nie są to zeznania świadków w rozumieniu art. 83 § 3 k.p.a., a jedynie pisemne oświadczenia osób fizycznych o posiadaniu określonych informacji. Jednak w sytuacji, gdy powstaną wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zachodzi konieczność przesłuchania tych osób w charakterze świadków lub stron, skład orzekający w sprawie niniejszej uważa, że tylko tak, pomocniczo, można było potraktować uzyskaną informację, przy tym wobec jej treści całkowicie rozbieżnej ze złożonymi wcześniej wyjaśnieniami przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w B. P. ta najbardziej istotna okoliczność wymagała dodatkowego wyjaśnienia. Natomiast ani organ I instancji, ani SKO tego nie uczyniły i nie ustosunkowały się do rozbieżności, w tym nie dopuściły dowodu mającego znaczenie dla sprawy. Naruszyły w ten sposób wskazane na wstępie przepisy, w tym zasadę prawdy obiektywnej. Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1060/12 (CBOSA), iż "łatwe odwołanie się do jednego dokumentu bez wyjaśnienia sprawy nie może być uznane za rzetelne jej rozstrzygnięcie". Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (vide wyrok z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Kr 455/13, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując zgodnie z powołanymi powyżej przepisami organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany, dokonując wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy materiału dowodowego należycie ustalić stan faktyczny a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy odnosi się zarówno do organu I instancji jak i do SKO, które po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną bez dogłębnego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i bez wykorzystania możliwości usunięcia we własnym zakresie niedociągnięć procesowych Starosty B. Organ II instancji miał taką możliwość z uwagi na istotę postępowania odwoławczego polegającą na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy oraz regulację art. 136 k.p.a. (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 802/14 z dnia 26 listopada 2014 r., IV SA/Po 1076/13 z dnia 20 lutego 2014 r., CBOSA). Z możliwości tej nie skorzystał uznając bezzasadnie (przy rozbieżnym materiale dowodowym i oparciu się na wyjaśnieniach złożonych bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania) sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zatem organ II instancji powtórzył nieprawidłowości organu pierwszoinstancyjnego. Jak wyżej stwierdzono, zaistniałe w sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skutkowały uchyleniem zaistniałej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę przede wszystkim dopuścić należy dowody z całości akt prowadzonego postępowania w sprawie o wykroczenie Komendy Powiatowej Policji w B. P. (dowód wnioskowany przez pełnomocnika skarżącego) oraz akt postępowania Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. O ile znajdujące się w nich dokumenty nie będą wystarczające do ustalenia czy, a jeśli tak, to w jakiej ilości skarżący wydobywał kopaliny bez wymaganej koncesji – należy dopuścić dowód z jego przesłuchania w charakterze strony na podstawie art. 86 k.p.a. W razie przeszkód w stawiennictwie strony na przesłuchanie z powodu nie dającej się pokonać przeszkody organ może skorzystać z regulacji art. 50 § 3 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie będzie organ pamiętał o wymogach art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że opierając się na treści protokołu z dnia 10 sierpnia 2012 r. obejmującego okres od 2008 do 2011 r. oraz rok 2012 i ilość około 1000 m3 kopaliny, objęto wyliczeniem 900 m3, co prawdopodobnie wynika z uwzględnienia przez organ treści art. 143 p.g.g., jednak tego można się jedynie domyślić, nie wynika to z uzasadnienia orzeczeń. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia należy uniknąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przypadku ustalania wysokości opłat za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji ustalić i uzasadnić należy nie tylko przyjętą ilość kopaliny, ale i okres czasu odnoszący się do przyjętej ilości wydobytych kopalin. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. W punkcie 3 orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1a i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).